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| 建设工程监理制度与国有投资资金流失 |
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| 来源：中国建筑电气商务网 作者：陈朗 日期：[2006-3-29] |
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其实教科书已经明明白白地告诉我们，项目法人负责制与建设工程监理制是一对奇怪的双胞胎，两者须臾不可分离，要么双双而至，要么双双而去，目前最主要的问题是我们与后者不期而遇，后者却是跛足和瘸腿的——“同体监理”，前者迄今尚付阙如。自然，前者的问题并非某专业部委所独有，但某专业部委的特殊性是兼之有后者的问题。只要前者不落到实处，建设单位与施工单位就有可能、而且很多媾和成事实上的战略同盟军，而后者的关键问题不解决。在此基本战略态势和博弈格局中，监理单位的工程项目建设管理的权利就摆脱不了被肢解、阉割和强奸的梦魇和宿命。更何况，为什么要坚定不移、义正辞严地抵制和抗拒“霸王硬上弓”？为什么要捍卫监理的权利？被强扭的瓜尽管不甜，但毕竟还是瓜，本文不为任何人作辩护，须知监理单位和监理工程师不是大姑娘，抵抗强暴有没有能力固然是一回事，有没有压力和动力又是一回事。
7、监理单位真正拥有一定权力的是工程变更，即施工现场的工程数量变更和施工条件变化。众所周知，工程变更通常会引起工程造价的变化，也就是动态调整。某专业部规定一次变更设计增减投资在20万元以下的变更属于Ⅲ类变更，一次变更设计增减投资在20万元（含）至300万元之间的属于II类变更，而一次变更设计增减投资额300万元以上者属于Ⅰ类变更。Ⅲ类变更设计由提议单位提出变更的理由及必要的资料，经建设（主办）单位、监理单位审核后，由原设计单位负责变更设计，最后竣工结算时由“审批中心”审定，但Ⅱ类变更的变更理由需先报原项目立项审批部门审批。一些变更由主办单位、项目接管单位或使用单位出于使用功能的要求或想多花“阿公”的钱，扩大建设规模和标准提出，一些变更是由于设计错误和遗漏，设计单位主动提出，后者很多情况仍需监理签暑“工程变更设计申请报告”才可行。更多的情况是施工单位提出变更要求，此时需先经过监理签字认可。工程变更设计、工程变更、工程签证不完全是一回事，有的变更不需要事实上也没有通过监理，全面论述非笔者才力所能及，在本文的分析框架内三个概念等价，工程实践往往三合一，这与索赔也并行不悖。后面研究的工程变更仅限于需经监理签字的工程变更，除此之外不在此内。监理工程师属于施工现场管理人员，相对于在施工一线并具备独立的经济利益主体地位的施工单位的技术人员，工程信息占有上处于劣势（应该说这不正常，因为消除信息不对称以节约交易费用提高经济效率乃是实行监理制的首要理由，但确实是部分实情，这说明监理制度和监理工作有改进的余地）；相对于建设、设计、“审批中心”等单位和部门却拥有信息优势，制度安排上工程变更也是经监理签署肯定性意见之后，其他部门才考虑是否认可，否则合法性会成问题。因此监理的意见是至关重要的。
“春江水暖鸭先知”，春江是否水暖之所以是鸭先知，而非狗或猪或人先知，原因在于前者相对于后者拥有无与伦比、无可匹敌、无可争辩、毋庸置疑和难以对付的信息优势，所以春江水暖才是鸭先知，而非是狗或猪或包括人在内的其他动物先知；这本是常识问题。正是信息成本这一道横亘在所有建设单位或“审批中心”面前、令人望而生畏、难以对付、难以克服和难以跨越的客观障碍，才致使工程变更中工程施工监理单位拥有较大的权力，否则也十分可疑。换言之，在共同体内的一些部门看来，如此非自身所愿也，而是实情不得不如此也，这证明建设工程监理制度的逻辑基础成立。
实证考察特殊环境下建设工程监理制度的“出身”和“来源”以及配套实施机制，介绍和阐述某专业部委的一些具体操作办法并且对其基本战略态势和博弈格局作出判断之后，推导出监理单位的日常工作事务和权利都不能不天然地被铆定在检查工程质量一隅的结论，但由于信息成本这一道难以跨越的客观障碍，工程变更有关方面又不得不依靠监理单位。下面以Ⅱ、Ⅲ类经工程施工监理签字的工程变更设计为重点，提出一个数学模型，论述监理在其中的作用和存在的一些问题，给出国有投资资金流失的大致的数额和量化标准。本文遵循价值中立的实证主义原则。
三、一个数学模型的提出
C=M×a×b×(1-c)
β=C/M=a×b×(1-c)
M——工程项目建设投资的静态投资数额。
a——工程变更按现行法律、法规、合同和计价依据实际应动态调增的造价与M的比率，a简称为名义动态调增率，a估计约为10%。
b——名义高估冒算率和无中生有率，工程变更设计单中高估冒算和无中生有经监理和设计、建设各方签暑意见之后，施工单位据此编制补充预算又高估冒算的总数额与M×a的比率，b简称为名义高估冒算率。比如某M=1000万元的工程施工，补充预算需调增造价135万元，其中有35万元属于名义高估冒算和无中生有。
即b=35/（135-35）×100%=35%。
c——补充预算的被核减率。c简称为被核减率。如果c=20%，则35万元×（1-20%）=28万元，这意味着按变更每需调增造价100万元，即M×a=100万元，实际增加投资128万元，其中有28万元属于国有投资资金实实在在的流失。c的构成和具体含义，在第五章有详细论述。本文将b×(1-c)定义为实际高估冒算率，由于１≥c≥０，则b≥b×(1-c)，之所以存在名义高估冒算率与实际高估冒算率之分，也将在第五章论述。
C——高估冒算和无中生有的最终实际数额，也就是工程变更中国有投资资金流失的数额，如前述的例子C=28万元。
β——C与M的比率，国有投资资金流失率。
四、与建设工程监理制度和监理单位、监理人员有关的国有投资资金流失的实证研究
１、某专业部委——包括其属下的国有企事业单位——每年用于工程项目建设静态投资的资金约为1000亿元，即Ｍ＝1000亿元，基本上属于国有资金。
2、除非是固定总价合同，否则一般来说，由于前述的原因工程变更几乎是无可回避的，更何况还有无中生有的可能。依笔者多年的观察和经验判断，总体而言，大约a=10%。本文的讨论暂不涉及投资方向、投资规模和投资标准，即是否多花了冤枉钱和花钱是否值得——除非以工程变更的面目出现，仅限于在工程实施中确实发生的变更或工程实施中根本没有发生任何变更的“变更”，在本文的分析框架内，前者为高估冒算，后者为无中生有。
3、b是本章讨论的重点。下面以建设工程的监理制度、监理环境、监理行为和监理约束为重点，探讨工程变更的高估冒算和无中生有如何成为可能和现实：
（1）不负经济责任的委托人产生同样不负责任的代理人。
从第一章的论述中可见，监理管理工程项目的权利的合法性是来源于建设单位的委托与权利的让渡和授予，即委托——代理关系，但建设单位本身获得此权利的合法性是来源于非经济性质比如行政或政治的多重委托——代理关系，对工程建设中只承担行政责任，勿需承担经济责任，这就产生了一个问题，不负经济责任的委托人——建设单位——产生同样不负责任的代理人——监理单位！无论历史的经验教训还是现实的行业状况，也无论高深莫测的委托——代理理论还是工程项目建设管理的实践活动，没有任何理由和证据表明在委托人不负经济责任的前提条件下，代理人会切实负责任——无论建设单位还是监理单位都概莫能外。事实上建设单位对施工监理单位控制造价的要求也比较低，这固然与建设单位不愿意放弃既得利益密切相关，也与其面临的经济边界约束条件密切相关。
（2）获得监理业务的非市场竞争性质。
在行政逻辑主宰一切和“同体监理”的约束条件下，固然束缚了监理的独立性和自主性，但监理单位同时享受了共同体的保护，由于部门壁垒，共同体之外的监理单位无法染指共同体内的工程项目管理，共同体内获得监理业务的竞争十分有限或者完全是行政计划指令。打个不恰当的比方，共同体是父亲，监理单位是儿子，父亲对儿子固然不恰当地行使了“父权”，却相当程度上尽了“父责”。前者抑制监理权利的张扬，后者则解除了监理单位的生存压力，自然也包括办理工程变更的质量水平会不会丢“饭碗”的压力。再结合上一小节阐明的原因，这就不难理解工程变更一些监理人员不负责任地胡乱签字——包括后文还将论述的签字用词含糊语焉不详无可无不可——仍然能够安之若素。监理工程师培训教材中说：“一般来说，监理单位维护业主的合法权益容易做到，而维护承建商的利益比较难。究其根源，还是怕别人说自己出卖业主的利益，怕因此而影响自己承揽监理业务。”而目前的监理单位，则恰恰相反。从这个意义上说，共同体内的广大监理单位及其从业者，既是受害者，毋庸讳言，又是既得利益者。
（3）监理费用低和实行监理工程的范围越来越大、规模越来越小。
某专业部委的工程项目具有“点多、线长、面广”，交通通讯不便等特点，工程监理费为建安造价（不包括工程前期费用）的0.4%~2.0%，但如果不管工程特点一刀切往往太低；某专业部委规定，凡新建工程和更新改造工程，投资额从多至数十亿元，小至数万元，都必须实行监理。可以毫不夸张地说，这不仅影响建设监理行业难以吸引高素质的人才，监理单位缺乏可持续发展能力等长远的战略问题，只从目前的业务操作层面上说，这不仅不能真正发挥监理的作用，还极易而且已经损害了监理的形象、威信和地位，主要原因是：现有监理人员数量有限，远不能覆盖规定标准以上的工程，监理工作自然不能十分到位。另外，监理人员的层次和梯队不够和不明确，按《规范》要求，项目监理机构的监理人员应分为总监、专业监理工程师、监理员三个层次，必要时还应增加总监代表一个层次，实际操作中往往是三合一或四合一。甚至反过来，“一”又生二生三监理人员的层次和梯队不够的指向同样是监理工作不到位。监理工作不到位的实际效果等价于没有消除信息不对称，没有消除信息不对称的理论后果是有违实行监理制的初衷，实践后果是造成国有投资资金流失。
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