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| 城市用地与居住区规划考察报告 |
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| 来源：中规院 日期：[2014-3-13] |
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从最初的移民时代开始，这块广大而富庶的土地就不断对美国人民提出新的挑战；在思想与行动上形成了勇于面对挑战的传统，也因而造就国家的进步。当高山挡住去路，美国人就绕道或穿凿高山，建造公路和铁路。洪水威胁时，美国人建造水坝与堤防遏阻水势；在干旱地区，美国人建造灌溉系统。为了骋驰于广大的国土中，美国人更开创了庞大的运输系统以及通讯系统。
美国一直处在不断地改变与发展之中。城市经济发展与规模扩大相伴而生。美国是一个高度工业化、城市化的国家，75％的人口居住在城镇、都市和市郊，城市在美国的经济、政治和社会生活中起到举足轻重的作用，城市与人民的生活密切相关。美国又是一个联邦制的国家，城市政府与州政府和联邦政府在体制上没有对应关系。美国的城市政府是由州创设的地方政府单位，但各州普遍实行市政自治制度，在美国的官方统计中，城市是一种市政自治体。
1.从法律地位上看，市与县都是州的"分治区"，区别在于它们创设的方式和自治的程度不同。县是由州为行政管理的需要而设立，根据的是州议会的意愿；市是为了向聚居的居民提供公共服务、根据居民自愿申请、经州特许成立的，是"自愿结成法人团体的分治区"，市享有更多的自治权，有更多的权利和权力处理自己的问题。
2.从职能上看，城市政府既作为一级国家机关，充当州的代理和地方政府，执行州的法律，施行州的计划，在市界内进行管理，维护法律和秩序；又作为"市政自治体"，是市民自愿结成的法人团体，具有法人资格，主要执行"私的营业职能"：举办市政工程，经营公用事业，提供公共服务，如提供照明和自来水、管理公园和草坪、开办娱乐设施、清除垃圾和回收废物、清扫街道、种植树木等等，有的市还管理公共墓地，经营公共住宅、会议中心、市办船坞等等。因此，虽然市和县都是综合职能的地方政府，但总的说来，"市要比县为它的市民提供更多的公共服务"。
3.美国的市既是市民自愿结成，每年都有新的市成立，也有一些市解散。确定设市一般要达到某些标准，主要是居民人数和人口密度。通常，当一定人数的居民愿意组成城市自治体时，就可以向州议会提出申请。大多数情况下，需要就是否成立自治城市、市名和市政府形式举行一次公民投票，并制定一个市宪章。如果公民投票通过，并经过州议会批准即"特许"，市即告成立。随后举行选举，产生市政府官员，组成市政府。
4.美国各州、各市的政治经济情况和历史发展过程各不相同，市政府的体制千差万别。每个州议会和每个市的宪章委员会在设计市政府体制时，都要在吸收其他城市已有的经验的同时，根据本地的情况加以修改和改造。因此，在美国，很难找到两个政府体制完全相同的市。
另一方面，尽管千差万别，全国所有的市都有一个选举产生的市议会，市议会均实行一院制，少则5-9人，多则数十人，市议会通过的法令必须符合市宪章、州宪法和法律、联邦宪法和法律。市政府体制的差别和变化主要表现在行政首长的设立及其与议会的关系上，由此可以归纳出三种基本的市政府体制，即市长议会制、委员会制、市议会经理制。
二．美国城市用地规划
美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。其动机：一是用城市建设炫耀文化程度，同时促进城市经济的发展；二是试图以政府有限的介入协调对土地资源的使用，控制土地投资等资本主义市场经济的自发倾向。由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。开发的短期利益与全体市民的长期利益之间所产生的矛盾，迫使政府加以干预，城市规划管理部门作为政府职能部门应运而生。土地资源和别的资源不同，其不可再生的特性决定了一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，土地资源的使用却有一定程度的政府干预。其目的是借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。所以，当代美国城市规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。
通过用地规划，在土地使用上保护公共利益，协调利益冲突，防止自发的市场追求高利润而在用地上影响公共或他人的利益。具体做法是编制城市用地规划，制订规划法、区划法、防止污染法等政府法规。提供各种公共服务尤其是在私人投资无意经营领域内的公共服务，如公共交通、公路桥梁、污水处理，以及城市防火规划。
以税收收入提供公共补贴，以资助有利于全体市民的建设项目，如污染工业搬迁、污染水体治理等。
调节社会分配，为市场经济的受害者（如低收入家庭、失业人员、老弱病残者）提供公共补贴，以缓解两级分化。具体做法有提供政府公共住宅，提供就业辅导，扶助城市衰退区内的企业等。
综观上述市场经济下的城市规划五大社会功能，其最基本工作内容是"公共事务"，其最主要服务对象是"全体市民"，其最基本出发点是"保护全体市民的长期利益"，这种社会功能无疑是政府部门的基本职能。
因此，它给人们的启示是：如同社会主义市场经济仍需一定的政府宏观调控来保证经济正常发展一样；对于城市土地也需要一个政府的调控来保证其合理使用。这种对城市土地的宏观调控就是当今城市规划作的主要社会功能，也是城市土地利用管理的主要目标。
城市土地利用规划制度既要防止政府作出不公正的限制而阻碍、减缓市场的发展；又要防止房地产商从公众或政府那里索取过多的经济利益。为此城市土地利用法则在促进房地产市场有效发展，兼顾达到社会共同目标的要求下不断进行调节，并赋予城市规划工作以某些权利，在城市特别是大城市中多方利益发生矛盾时，必须注重平衡机会均等、提高效率和其他诸因素，这需要公开透明的用地制度作保证。而这种土地利用制度对政府和投资者都必须提供可预测的、灵活的和充分的信息。
可预测性：土地利用法则促进了土地资源的有效利用，而土地利用应确保可预测性，最主要的是，法律保障投资者不会因政府方面未事先通知而任意改变土地的开发途径。该法则是要求土地利用只有在公开讨论后才能够采用，这就可以防止滥用权力、任人唯亲、办事唯私等在公众中难以防止的事件发生。如果政府方面一旦撤销许可证或形成同虚设，政府方面应对许可证持有者偿还损失。同时凡有新的开发目标应写得一清二楚，如果投资者已经达到了这个标准，政府就不能允许在附近地区开发不合乎这些目标的项目或允许建造质量较低的房屋来降低该地区的质量。
灵活性：美国法律允许土地利用各种规章有灵活性，正因大多数土地利用规章是由城市或县级政府所定，这就是让最了解当地情况的人去做决策，在法律中对变动、例外或特殊情况都有明确的规定，这种法律制度保护了投资者的利益，因为只要有足够的理由，那些制约发展的条款是可以修改的，让投资者与当地政府实事求是地逐条进行协商，总体上法律是能够适应土地利用的情况。
信息充分：一个好的土地利用法律体系之所以能够改善投资环境，在于它能给投资者提供信息，以利于他们作出选择。如区划法已清楚说明建筑高度只限于10米之内，则愿意建造高于10米的住房的投资者自然会趋向于到别处另择场地，又如开发费法中规定，如投资者将住房建在远离上下水道，则必须双倍收费，投资者自然会权衡其经济效益。
明确规章制度、收费标准并公布于众，为投资行为的开展，提供了在操作与资金投入等方面的便利，政府也可根据准确的信息保护公众免受开发时期社会和环境方面的损失。
对城市土地进行分区控制和地块使用规划编制。在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁布了"标准州区划实行法案"，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下几个方面的明显特点：它将土地用途与开发强度的区划与建设标准及相关规划合在一起，使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。
用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提之下，又按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。在严格的控制之中，留有机动灵活的余地，表现在以适应市场的变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出"特殊目的区"进行专门区划。这是既防止出现空白而对开发失控，又配合新情况而采取的应变手段。
用地功能中每类特殊目的区内专门对"非道路停车"的安排做出规定，充分显示出汽车社会中对静态交通的实实在在的处理。城市设计导则被列为必备的内容而编制在区划中，其中，环境景观和公共空间（如广场）作为重点。提出决议、审批决议以及处理变更申请的其它申诉等事宜，分别由两个机构负责：一是城市规划委员会，由各界及专业代表组成；另一个是城市规划理事会，有权审定区划及有关规定，是更高一级的审批机构。日常规划管理事务由规划署负责，可以说，这种组织手段是颇为严密的。
显然，城市土地精心规划是合理利用的前提条件。
三、美国的城市居住区规划
美国的城市居住区规划完全是基于上述的城市体制、法律体制和社会实践上的，看来，美国的城市居住区规划与我国的实践有着根本的不同。分页:[1] [2] [3] [4] |
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