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| 工程监理 |
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| 施工安全纳入施工监理范围探析 |
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| 来源：项目管理网 日期：[2013-10-25] |
1施工监理并不是没有监督安全，但难于承担施工安全监理责任
施工监理中监督安全包括两个范畴：一是工程建成后的安全，即工程安全；二是建设过程中的安全，即施工安全。前者即工程建成后的安全，作为工程质量的首要内容（《建筑法》第52条）， 当然是施工监理中质量控制的重要工作，并要承担相应的质量监理责任，这是没有异议的。关于建设过程中的施工安全，施工监理也是要进行监督的。因为，不这样做一旦出现安全事故就会影响进度控制目标。此外，不监督施工安全，质量也保证不了。工作面不安全，工人操作就提心吊胆，也就难于保证工序质量和工程质量。还有一些工程，上一道工序不保证质量，下一道工序施工就不安全。所以，为了保证工程进度和质量，施工监理也就要监督施工安全。既然如此，能不能说监理单位就应承担施工安全的监理责任呢？还不能作如是观。
第一，监理对施工安全的监督与施工企业的安全责任范围是有区别的。按照新版委托监理合同（GF-2000-0202）关于“监理人权利”第17条（8）中规定“对于......不安全施工作业，有权通知承包人停工整改、返工”。应该说，对此作为监理人的权利或作为监理范围的规定还是恰当的。而施工企业的安全责任范围不仅至此，它还包括完善安全制度、安全管理机构、人员安全培训、职工保险等方面。现在，又把文明施工一并纳入现场安全文明施工的达标范围。显然，这与委托监理合同示范文本确定的监理范围是有区别的。
第二，监理监督施工安全与施工企业的安全责任其经济动机是不同的。施工企业只有确保施工安全，才能实现其经济效益；施工企业为了追求更大利润，又可能忽视施工安全，减少对施工安全的必要投入。前者不施工企业的合理行为，即理性行为；后者是不良行为，即非理性行为。这两种行为，表面上看来是相悖的，但它们都是受施工企业的利益驱使的。监理行为与此不同，监理是接受业主的委托和授权提供服务，它的行为从属于业主的利益和由此确定的权力范围。保证施工安全，施工企业有比业主更直接的经济利益。对业主更直接的经济利益则是工程的进度和质量目标。因此，监理监督“不安全施工作业”也是服从于确保工程进度和质量这一业主利益的。它与施工企业虽也都监督安全，但其经济动机和利益取向不同。因此，它们监督的力度也就不同。
第三，监理对施工企业忽视施工安全的不良行为，缺乏充分的制衡手段。施工企业因对施工安全有直接的经济利害关系，对企业内部行为的监督也具有相应的责任和权力。相比之下，业主并不拥有同等的责任和权力。这样纵使施工企业发生忽视安全的行为，业主也就缺乏制衡手段，更谈不上有权对其处罚。在这种情况下，连业主都不具有的责任和权力，又怎能要求监理有所作为？
纵上所述，由于监理行为从属于业主利益和由此派生的责任、权力范围，它对施工安全的监督，在范围、力度和制衡手段上也都具有局限性。因此，要监理单位承担施工安全的监理责任是缺乏法理依据的。
2当前施工安全问题突出，关键是施工安全的责任主体和监督主体职能缺失
施工安全的责任主体是建筑施工企业。《建筑法》中关于施工企业保证施工安全的有关规定并未落实。有的施工企业为追求更多利润，削减对施工安全方面的投入；有的施工企业撤减安全管理机构和专职人员；有的施工企业素质低下，工人就是未经技术和安全培训的农民工；事前提不出施工安全技术措施和防范对策；施工过程中又无称职人员检查监督等等。几此种种都表明责任主体的职能严重缺失。
施工安全的监督主体是建设行政主管部门（《建筑法》第43条）。施工安全现在并不是无法可依、无章可循，而是执行和执法力度不够。政府部门的监督停留于运动型的“安全大检查”或出了事故才处理是不够的。责任主体职能的缺失，也是监督主体职能缺失的明证。
3解决施工安全问题，要有完整的思路和政策设计
施工安全问题源头还在于责任主体的不良行为。从微观层面上看，施工企业的安全职责在《建筑法》中已有明确规定，相对薄弱因而急需加强的应是从企业外部形成能迫使施工企业自我校正其不良行为的环境和机制。这也正是监督主体应该强化的职能。
3.1施工企业的资质应包括安全资质的内容:施工安全状况应成为施工企业资质动态管理的基本条件和内容，为此，应尽快研究建立评定企业安全资质的量化指标。
3.2充分利用经济制衡机制和手段:一方面要保证施工企业进行安全施工能获得合理的收益，企业对施工安全措施和设施的投入应有必要的补偿。另一方面，又应大大提高施工企业不良行为的违法成本。不需要等到事故发生后才来处罚，即使尚未酿成事故，但经查实已形成不安全状态或有不安全行为时即应处罚。处罚的方式可以反映在企业资质量化指标上，也可以给予一定的经济处罚。有效的处罚必须要有较大的力度，才能造成企业的“痛点”。
3.3区分两种施工安全的监督行为，落实政府的执法监督从施工企业个部对施工安全的监督，包括监理人员的监督和政府部门的监督。前者，本质上属企业经济行为，后者则是政府执法行为。在市场经济体制下，凡其行为后果与企业经济利益一致时，企业才愿意去办，并会努力办好。监理的监督因从属于业主的利益，它对施工的监督是不充分的。而施工安全涉及到人民生命、财产安全，及公共财产安全，又更需加强监督。这种因不单纯是经济问题，由监理单位办不了、办不好的事就应属政府的职能了。新版施工合同示范文本（GF－1999-0201）关于“安全施工”20.1条款中规定：“承包人应......随时接受行业安全检查人员依法实施的监督检查”。这里指的“行业安全检查人员”虽未明确指明，但不是“工程师”应是明确的了。这是不是说监理对施工安全的监督就可有可无了呢？也绝不能这样看待。监理对施工安全的监督，仍需按现行法规的规定进行。不过，它作为对政府执法监督的补充，其作用不能与政府的执法监督等量齐观，而应属于综合治理施工安全的“群防群治制度”（《建筑法》第36条）的范畴。
4结语
（1）施工监理应包括施工安全的监督，但监督的范围和内容受限于业主的利益和权责范围，更直接受限于业主的授权和委托。
（2）按现行法规，由于缺乏法理上的依据，监理单位难于承担施工括施工安全的监督，但监督的范围和内容受限于业主的利益和权责范围，更直接受限于业主的授权和委托。
（2）按现行法规，由于缺乏法理上的依据，监理单位难于承担施工安全的监理责任。
（3）监理对施工安全监督的作用应有正确的定位。从施工企
企业外部对施工安全的监督，政府的执法监督为主体，监理的监督为补充。规范监理的监督，也代替不了政府的执法监督职能。 |
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