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| 工程监理 |
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| 监理在工程变更控制中的角色问题 |
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| 来源：造价人 作者：郭全发 日期：[2007-3-12] |
摘 要 监理工程师应如何对待工程变更？为什么监理工程师对工程变更的控制常常只停留在被动的控制，很难有"主动"的控制？本文试图在监理的地位角色方面找出答案，并提出一些思路供参考。
关键词 监理工程变更控制角色
1 问题的由来
笔者实践过的某涉外项目，因受实际地质条件变化（基岩面比原预计高）的影响，钻孔桩按原设计底高程施工，极其困难，技术上也无必要，经过一番谈判，业主方同意，钻孔桩底高按两个条件控制：①保证桩身入岩深度不小于0.5m；②桩底高程不高于－7.0m（技术需要）。承包商按修改指令施工后又报告：局部地段基岩最高处接近－5m，且岩石坚硬，在冲击造孔过程中，钻头磨损极其严重，而且进尺十分缓慢，要求再次修改设计，将该段钻孔桩修改为人工挖孔桩，桩径由原来的1.0m相应改为1.2m（规范要求的最小孔径）。我们到实地进行核实后，认为情况确实，修改方案可行。随与设计方进行协调，但因设计方有异议而搁浅。根据合同规定，上述所有地质问题均属承包商应承担的风险。所以，设计不再进行第二次修改似乎也可理解。但尽管如此，考虑到承包商的修改要求技术可行，对进度有利，业主不存在经济风险，又确能解决承包商的困难，在与业主沟通后监理还是同意了承包商的工程变更要求。我们一直认为，从逻辑上讲监理应具有这样的权力，本工程是涉外工程，建造合同也确实赋予了监理这种权力。我们在与其他同行交流时，总认为我们的上述做法是我们监理工作做得好的经验之一。
正当某项目的一位总监也想借鉴的时候，一位资深的专家提醒他：国内工程有关变更设计的权限只在设计单位！这是一个原则性很强的问题，他的提醒对笔者来说也是很及时的。同时也促使笔者开始了对工程变更控制的思考。
由于多数工程变更对项目的施工进度、投资以及工程量都有既敏感又明显的影响，所以，很多监理工程师，包括笔者在内，均十分重视对工程变更的控制，也十分希望把工程变更作为一种有效手段，在必要时主动采用，以便更好地实现项目的"三控"目标。然而，对国内工程来说，监理对工程变更的控制显得机械、乏力、不尽人意似是普遍现象，究竟原因何在？监理工程师应如何面对有关的困扰呢？本文从工程变更的原因、动机以及有关各方的角色冲突入手进行探讨，希望能起到抛砖引玉的效果。
2 工程变更的产生及控制
工程建设过程中，不可避免会遇到变更问题。工程变更不只限于对设计的技术性修改，还包括增减工程清单的内容或工程量，包括施工进度计划的变动或施工程序的变换，当然，质量标准的调整、合同条款的修改或补充等也属于工程变更。实质上，工程变更就是合同的变更。
工程变更，可以是由于业主的原因而引起，也可以因为设计方面而导致，有的来自承建单位的要求，有的来自监理工程师的建议。从施工合同的角度看，设计变更与监理工程师建议的变更均属业主方的变更。以下就有关各方提出的变更动机和监理工程师在变更控制中的角色问题作个剖析。
2.1业主方提出的工程变更业主提出工程变更，目的无非是为了优化功能、节减投资、降低资金成本、提高工程效益。一般而言，只有建设单位的基本面面临较大变化时，业主才会提出重大的变更要求。比如，如果判断国家政策或市场供求发生变化会对项目产生较大影响时，业主就可能需要提出增减部分工程、提高或降低建筑标准等工程变更措施；如果业主希望提前使用工程，或者为了缓解筹资压力，业主就可能提出提前竣工或工程缓建、停建等调整进度计划的要求。因此，当业主认为需要变更工程时，监理工程师既要看到变更对合同的影响，更要理解和尊重业主的意愿。但在业主进行决策之前，监理工程师有义务就拟变更的内容进行认真分析，充分论证变更对建设工期、项目投资和项目质量的影响，以及有没有引起连带索赔的风险等，及时报告业主参考，热情做好业主的参谋。
由于项目"三控"的需要，如果项目实施过程中出现了不利或被动的情况，监理工程师就可能会主动提出工程变更的建议。但工程变更对项目建设具有"牵一发而动全身"的影响，所以，一般情况下，监理不要轻易提出工程变更建议。只有经过充分论证认为变更的确有利于解决不利或被动的局面时，方可提出变更建议，并向业主详细报告变更建议的理由，待业主作出同意决策后才能向承建商下达工程变更指令。
业主方提出的工程变更，如果涉及修改设计的均需征得设计方的同意。
2.2设计方提出的设计变更如果设计文件、设计图纸出现差错，设计单位需要提出设计修改；如果设计出现漏项或者设计的预计与实际的现场条件出现很大差异，设计单位则需要补充或修改设计。除此之外，设计方面一般并不乐意因现场原因随时进行设计更改。尽管如此，就笔者接触过的建设工程来说，设计变更还是不少。从表面看，这些设计变更，大多数是合理的、必须的。但从监理对项目"三大目标"控制的角度看，这些设计变更可分为三类：一是真正有利的变更；二是对局部或某个方面有利，但综合考虑可能不利的变更。比如，提出一项采用新技术、新工艺或新材料的设计变更，可能带来缩短工期、节省投资、提高质量的效果，但却可能因为变更合同而导致索赔、扯皮等问题而最终使期望的成果化为乌有；三是必须的但又是应该避免的变更。这种变更占多数，主要是对设计差错的修正。既然出现差错，理所当然进行纠正。但是，修改总会伴生索赔的风险，因此，希望在设计一开始就能尽量避免或减少设计差错的发生。监理在向承包商提供施工图纸前，应认真审核图纸，发现问题及时与设计方联系处理。
对于监理来说，只要设计变更不是合理和必须的，就应该否定，不予执行。但事实上，即使设计变更对项目总目标的实现并非有利，除非设计方同意撤回，否则就只能指令承建商执行变更，不然监理就"违法"、"违规"。这就是说，国内监理对设计变更的控制，一般只能起一个"中转站"的作用，较难进行有效、合理的控制。
2.3承建商要求的工程变更利用或制造工程变更的机会来达到谋求自身减少损失、增加利润的目的，总是市场经济条件下承包商的一种"本能"。比如，国外经验丰富的承包商常常低价中标策略，他们"早有预谋"，在工程开工后借用有利已方的合同规定，极力创造机会达到工程变更，以求达到提高单价、增加高利润项目工程量的目的，从而弥补投标价的利润不足。追求利润最大化，现在国内施工单位也不例外。笔者感受到，在工程建造过程中，如果实际进度已经拖延，施工单位就会要求或希望通过工程变更来缩短当前或后续关键工作的时间，以挽回或减少工期延误，从而避免或减轻延误工期的处罚；如果某个部位施工难度较大，施工单位就希望进行工程变更（如修改设计）。承建商提出工程变更要求，有从工程的总体目标角度考虑的，也有希望通过工程变更，为索赔埋设伏笔的。不管承包商出于什么目的，监理对这种工程变更的情况。只要对项目的工期、投资、质量控制是有利的，就可以同意；如果是不利的，包括可能产生难以评估的合同风险，监理就不予同意。当然有利或不利，要进行综合评估后才下结论。
监理应该客观地对待承包商提出的变更申请，尽管承包商提出的变更请求总是带有利已成分，但并非"利已"就一定不好，有时这种"利已"变更对业主也是十分有利的。对于这种情况，监理更应给予支持或协助，比如积极协调有关方面，耐心解释、说服业主等。
承包商提出的工程变更如果涉及修改设计，则必须经设计方同意。
3 工程变更控制中的角色冲突
如前所述，不论是因业主的需要，还是承包商的要求，提出工程变更，如果涉及修改设计，均须征得原设计单位的认可。这个要求并非只是出于礼貌或为了处好关系，而是实实在在的法律、法规要求。《中华人民共和国建筑法》第58条规定"建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计"；建设部第65号令《建设工程勘测设计市场管理规定》第五条规定："未经原勘测设计单位同意，任何单位和个人不得擅自修改勘测设计文件"；国务院第279号令发布的《建设工程质量管理条例》第十、十四、十五、二十八、五十六、七十四条等也有相似或相关的要求。1999年2月13日国务院办公厅发出的《加强基础设施工程质量管理》（国办发[1999]6号）的通知第（十四）条重申："工程建设要坚持先勘测、后设计、再施工的原则。严禁搞边勘察、边设计、边施工的’三边’工程"。严格地说，只要不见设计修改文件，承建商就只能按原设计文件要求施工，除非停下来等待修改通知。
保证工程质量首先要在源头上保证工程的勘测设计质量，因此，这些规定不是没有道理的。但是，如果从最有效地发挥监理的作用看，这些规定无疑也捆住了监理工程师的手脚。我国推行工程建设监理制后，监理被定位为类似于FIDIC条款中的"工程师"角色。据此，对于工程变更，不管是来源于设计方的，还是来源于承包方的，均必须通过监理审核批准后才能实施。而目前的监理实际上已被置于一个"最后把关"的位置，这对监理实现项目控制目标是有利的、也是必要的。但是，监理与设计在涉及设计的工程变更控制方面，就不可避免地出现了角色冲突。主要表现在：
（1）按照监理是既懂技术又懂管理、既懂经济又懂法律的有丰富工程建设实践经验的知识密集型群体的这种定位，监理应该具备对某些部位的设计作出修改或直接审批承包商修改的能力和水平。监理比设计单位更掌握现场的实际情况，更能直接、完整领会业主的意图和需要。因此，适应项目"三控"需要，监理应该而且可以提出最有利的工程（设计）修改，审批承包商提出的修改设计自然也不在话下。而根据现行规定，修改设计文件，那是设计单位的"专利"，即使是监理的工程变更指令很有必要、很合理，但只要涉及工程设计的修改，就得经过设计单位的同意方可。如果设计单位怕"麻烦"而不同意，或者虽同意了但不及时提供"设计变更通知"，则监理"想业主之所想、急业主之所急"就只能是枉想。
（2）因此，根据现行规定，监理对设计修改的审查事实上已变得苍白无力。监理最多只能是检查有没有错误、矛盾，但这一点从根本上讲不是监理的职责，而是设计单位自己应该负责的事情。监理审查设计变更，关键是审查它的合理性、必要性和可实施性。而按目前规定，即使设计修改不合理，对实现项目总目标不利，只要设计单位不愿撤回，监理就无权拒绝指令实施。如果监理坚持拒绝设计单位的设计修改，实质上就等于监理擅自进行了设计修改，这不是明摆的"违法、违规"吗？
实际上，很多工程变更最终都会涉及设计变更。因此，监理在工程变更控制中也就经常会碰到角色冲突问题。有些项目"三控"之所以出现困难，很多是源于对工程变更控制的乏力、被动，是角色冲突问题使监理无法最大限度地发挥主动控制。
4 几点设想
（1）我们应该看到，监理和设计在业务上存在本质的区别。工程设计及修改是设计单位的专业、本行；而监理从事的是工程技术经济等方面的咨询、管理服务，涉及工程设计及修改的工作，仅仅是监理全部工作的一个小部分。所以，作为监理工程师，应该理解前述法律、法规有关规定的合理性和必要性。在涉及修改设计的工程变更控制中，不要抱怨"规定"的挚肘，应该坚信、坚持"规定"，严格变更程序。遇有一些设计配合跟不上的情况，监理工程师要尽力发挥擅于协调的特长，尽快摆脱被动局面。要特别重视在项目有关各方中缔造一个和谐、友好的合作氛围，使问题能在理解、热情配合中合理解决。
（2）工程建设有关各方由于工作属性不同，看问题的角度也不同；由于利益、角色不同，对待工程变更的态度也会不同。监理工程师要实现目标控制的最优化，在变更问题上只有采取更加积极、主动的工作，要着重找出产生意见不一致的真正原因，才能"对症下药"。如果设计不同意监理（承包商）提出的修改建议（要求）是因为图纸修改工作量太大，可以参考某些工程的经验，考虑由监理（承包商）提出修改方案、出具图纸，再由设计确认。这样既可以缩短修改周期、避免"窝工"，又可以不违背变更程序和法律法规的规定。当然，这最好能取得业主的支持，由业主督促设计单位来完成其职责范围的这一工作。如果"不一致"是因为技术方面有异议，监理一定要谨慎、要吃透设计意图，本着对工程负责的精神，与设计方共同研究、探讨。一般情况下，最终应尊重设计的意见。如果监理仍然认为自己有把握并且坚持，在不影响工程进展的情况下，可邀请专家或建议业主请咨询单位咨询，证明确有必要时，通过业主责成设计单位进行设计变更。
（3）当然，最理想的情况是有关的法律法规能略为放宽限制，赋予监理适当范围的修改设计的权力。这样可以保证在大的设计修改仍需通过设计单位的前提下，给监理控制工程变更更多的主动权，在一些需要现场拍板的情况下，监理只需承担相应的责任而不至于违反国家法律、法规的规定。工程变更程序适当简化，对项目目标的顺利实现肯定是有利的，对监理工程师素质的提高也是有帮助的。 |
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