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| PPP项目中监理单位受托于政府还是项目公司？ |
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| 来源：南京卓远PPP事业部 作者：王维 许川 李明瑞 日期：[2017-3-14] |
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在PPP项目中，除了能看政府、社会资本、建设工程承包商等等的身影之外，其实，还有一个也经常出没于工程现场或者有关建设的法律法规中，那就是监理机构。可是在实践中有个疑惑由来已久，那就是追根溯源，他们究竟是出自谁手，政府还是项目公司？
法律规范作保单位派出事出有因
在搞清楚归属问题之前，首先让我们来了解一下工程监理机构在法律规范层面上的解释。
《工程建设监理规定》第三条：本规定所称工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。
根据2014年3月1日开始实施的《建设工程监理规范》的规定，实施建设工程监理前，建设单位必须委托具有相应资质的工程监理单位，并以书面形式与工程监理单位订立建设工程监理合同，合同中应包括监理工作的范围、内容、服务期限和酬金，以及双方的义务、违约责任等相关条款。在订立建设工程监理合同时，建设单位将勘察、设计、保修阶段等相关服务一并委托的，应在合同中明确相关服务的工作范围、内容、服务期限和酬金等相关条款。
因此，监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系；它是一种有偿的工程咨询服务；中国的建设工程监理属于国际上业主项目管理的范畴。
小贴士
关于建设工程监理的法律规范
主要包括《招投标法》及其实施条例、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《工程建设监理规范》、《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》、《工程监理企业资质管理规定》等）。
实践检验协助业务高质完工
其实，在实践中工程监理对于工程建设项目也是必不可少的。
首先，从工程监理的作用来看，它主要体现在“三控”、“两管”、“一协调”。“三控”是指工程进度控制、工程质量控制和工程成本控制；“两管”是指工程合同管理和信息管理；“一协调”是指全面地组织协调（协调建设单位、总包方、分包方等工程参与方之间的关系）。因此，工程监理单位受建设单位（业主）委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在建设工程勘察、设计、保修等阶段为建设单位提供服务，其目的是协助建设单位在成本最优的情况下高质量地完成项目建设。
其次，从工程监理的工作内容来看，它在项目中要负责七个方面的内容。1、总监理工程师是一个建设工程监理工作的总负责人，他对内向监理单位负责，对外向业主（建设单位）负责；2、在施工过程中,总监理工程师应定期主持召开工地例会会议，会议主要邀请业主方、施工总包及分包方，会议纪要应由项目监理机构负责起草并经与会各方代表会签；3、工程施工过程中，遇到工程停工、设计变更、费用索赔等涉及施工合同相关的情况时，都应通过工程监理单位进行。4、监理单位应参加业主组织的工程竣工验收，签署监理单位意见。5、建设工程监理工作完成后，监理单位应向业主提交的监理档案资料（包括设计变更、工程变更资料，监理指令性文件，各种签证资料等档案资料）。6、监理工作完成后，项目监理机构应向业主提交监理工作总结，其主要内容包括：委托监理合同履行情况概述，监理任务或监理目标完成情况的评价等。
单位选择借助招标手段为佳
在PPP项目中，以《招投标法》《招投标法实施条件》为依据，监理单位的选择一般要通过招标方式进行。
首先，根据《招投标法》第三条：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
其次，根据《招投标法实施条例》第二条：前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。符合《招投标法》及其实施条例规定的工程建设项目有关监理的服务必须进行招标，招投标法中的招标方式仅包括公开招标与邀请招标，因此，工程建设监理单位的确定需要通过招标的方式。
作为PPP项目，项目公司是政府方就项目进行招标选定的中标人单独或与政府出资代表共同组建，项目公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交，这是在招标文件中确定的职责，项目公司具备发包人的主体资格。这可以从《PPP项目合同指南》（财政部）与《建设项目工程总承包合同示范为本》（2011年）找出要据。首先前者指出，承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同；后者则表明发包人的定义，即在合同协议书中约定的，具有项目发包主体资格和支付工程价款能力的当事人或取得该当事人资格的合法继承人。
结论
综上所述，监理的职权，依赖于建设单位的授权。这种权力的授予，除体现在建设单位与监理单位之间签订的委托监理合同之中，而且还应作为建设单位与承建单位之间建设工程合同的合同条件。因此，根据《建设工程监理规范》的规定，应由项目公司（即建设单位）与通过招标方式选定的监理单位签订委托监理合同，实际上，无论政府方在项目公司中是否参股，监理单位必须和项目公司签订监理合同，但PPP项目中，基于政府方兼具民事主体与行政监管主体的双重身份，若政府方完全不参股项目公司，可在政府采购文件中明确要求项目公司在选择监理单位时，应采取公开招标方式，且政府方在监理工作方面具有监督的权利，监理结果也需报相关政府部门。 |
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