我国从20世纪80年代末开始推行工程监理制以来,工程建设监理在建设领域发挥了巨大的作用,保证了项目建设的质量、有效地控制了建设投资和施工进度。工程建设监理是市场经济的产物,是智力密集型的社会化、专业化的技术服务,被社会上越来越多的人所接受和认可。1996年末,建设部发布了《建设工程监理规定》,标志着我国工程建设领域的改革进入了一个新的阶段,参照国际惯例,结合国情,建立了有中国特色的工程建设监理制度。2000年底,建设部发布了《建设工程监理规范》,使工程建设监理制度逐步走向规范化。但就目前来说,监理市场仍存在一些问题,在实际执行中,与FIDIC①工程建设监理模式相比,存在着不足之处,这些问题在一定程度上阻碍了监理市场的健康发展,亟待进一步规范。

    1目前工程监理制存在的问题

    1.1现行监理模式存在的问题现行监理模式有两个特点:

    第一个特点是：一般仅限于工程建设项目的施工阶段(含保修阶段)。工程建设监理制度应该贯穿工程建设项目的始终,包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。但目前,我国监理工作一般仅限于工程建设项目的施工阶段(含保修阶段),而且许多项目正式开工前缺少必要的施工准备阶段,监理人员接受委托后,工程马上开工,造成监理人员对工程设计意图并未熟悉和深入掌握,对工程项目周边环境缺乏了解和熟悉,对施工单位及项目管理人员也缺乏了解和熟悉,只能是边工作边熟悉工程实际情况,也就谈不上从全局角度进行宏观控制。尤其是大型工程项目,技术复杂程度相对较高,战线较长,影响因素很多,更不利于监理工作的顺利开展,监理的技术优势也不可能得到充分地发挥。第二个特点是形成一种混合型的监理。其具体表现为两方面:一是业主仍设置较庞大的工程管理部门,并派出人员直接参与施工现场管理工作,监理机构完全从属于业主,驻地监理机构服从于业主方人员的管理;二是监理单位主要承担或只承担质量控制,进度控制、投资控制和合同管理等由业主方(或主要由业主方)直接控制。这种混合型监理模式从根本上讲与工程建设监理的本质内涵不同,监理不具备FIDIC合同条款所规定的独立性、公正性。由于业主的现场管理人员不一定都是专业人员,往往不能严格按合同文件(含技术规范)办事,因而监理的科学化、规范化就难于做到。这种混合型的监理模式具有明显的弊端:其一,与现行法规不符。

    其二,不利于建立一个真正由业主方、承包方、监理方组成的三大主体的管理体制,制约了监理单位的权力和管理水平的提高,也阻碍了我国工程监理与国际接轨的进程。其三,这种监理模式在很大程度上改变了监理工程师作为独立公正的第三方的身份,使监理工作本身的关系复杂化。遵循国际惯例的工程监理,FIDIC监理模式是一个严密的体系,重要的一点就是要确立监理工程师在项目管理中的核心地位。将监理人员降低为一般施第20卷第6期长江科学院院报Vol.20No.62003年12月JournalofYangtzeRiverScientificResearchInstituteDec.2003©1995-2005TsinghuaTongfangOpticalDiscCo.,Ltd.Allrightsreserved.工监督员,只委托质量监理,不能够充分发挥监理单位在”三控两管一协调”方面较成熟、较富经验的专业化水平,项目管理水平也无法向高层次发展。第四,权力分散、职责不清。一方是业主方驻现场机构,一方是监理机构,意见不统一时,承包方也无所适从。另外他们在业务上又是从属关系或交叉关系,一旦发生事故,就会由于职责不清而相互推诿,责任难以分清。

    1.2监理企业过多、规模过小、竞争过于激烈90年代以来,监理公司的发展数量是惊人的,各地区、各行业、各部门都成立监理公司,将监理作为一种单位创收、解决单位人员分流的方式。据统计,全国监理企业已超过6000家,现在我国监理企业中年产值能达到1000万元规模的监理企业微乎其微。因监理单位总量过多,造成监理单位规模过小,资质较低,管理不到位,达不到规模经营,不能形成竞争优势,企业的经营创新意识和市场开拓意识不强,更谈不上创立品牌或名牌监理公司。再加上专业范围较窄,局限于某几个专业,还不能形成建设项目全过程的咨询与监理工作,如缺少投资前的可行性研究、设计、投产后的项目评估等,从而造成工作的单一性,缺乏综合性,人员结构中也缺乏相关的咨询、设计、经济与法律、管理等方面的人才。企业数量过多导致竞争过于激烈。现在除国家大型工程项目和重点项目外,大多数建设工程监理还没有进入公开招投标程序,即使进行招投标的也只是一种形式,请哪一个监理公司完全由建设方确定。一些监理企业为了承揽监理业务,不是靠优良的监理服务,而是靠互相压价、拉关系、给回扣等不正当的手段来承接业务。有的监理公司为了生存将企业资质转借给个人,提取管理费;有的监理公司业务较多,人手不足就将一部分监理业务转包。目前,由于监理制度及法规不够完善,执法力度不大,监督体系尚不健全,这些监理单位片面追求经济效益,轻视监理效果,谈不上实施“全过程、全方位”监理呢,监理的效果也就可想而知。虽然这些现象是个别的,并不普遍,但我们不能低估这些个别的现象在社会上引起的负面效应,它对监理制的发展起着消极的影响。

    1.3监理取费亟待提高：近几年来,人们对工程质量越来越重视,各行业管理部门也从多个源头加大了工程质量的管理力度,建设监理作为“公正的第三方”,它以旁站、巡视和平行检验等形式对工程进行全过程监理,对工程质量起到了强有力的监督作用,确保了工程质量。建设监理是一项技术性服务工作,同时又是一项责任大、风险高的工作,对它实行有偿服务,我国现行监理取费仍延用1992年规定的标准,而且由于市场的不正当竞争,造成目前的监理取费还低于1992年的规定标准,这种监理取费已不能满足监理企业发展的需要。监理取费问题让监理企业举步维艰,很大程度上制约了企业的经营创新和市场开拓,更谈不上发展和扩大企业规模。一是监理人员素质提高需要培训经费。监理工作自身要求从事监理工作的人员必须是具备综合素质的人才,必须具备较丰富的实践经验、较高的学历,要懂技术,懂法律,懂经济,懂管理,还要协调好业主和施工企业的关系,这就需要监理企业必须每年投入一定的时间和资金去培养、提高监理人员的素质,如果没有一定的培训经费,这些培训就无法进行。二是监理工作的检测仪器、设备购置维护需要大量资金。随着高科技的迅速发展,仅以人的感官监测或依靠简单的检测工具已经不能满足监理工作的需要,监理企业购买先进的仪器、设备用于工程检测,需要大量资金投入。三是取费应与它的责任、风险相对应。工程项目一旦委托监理,监理企业便承担了相应的责任与风险。已颁布的《建设工程质量管理条例》对工程监理单位和工程监理人员的责任及处罚作了明确规定。其规定之严格,处罚之深度都是前所未有的。这充分说明监理是责任大、风险高的工作,它的取费应与它的责任、风险相对应。

    1.4行业性和区域性保护限制了发展空间：市场规律最大的特征就是它的开放性,而没有市场的开放就没有竞争。当前监理市场的开放却受到了制约,主要体现在行业性保护和区域性保护。行业性保护、地方性保护普遍存在的原因,首先是受行业、地方利益的驱动,很容易产生垄断经营,封锁市场,抵制外地企业进入的现象。有些地方主管部门利用监理企业需要到当地注册的有关法律条文保护当地或自己下属监理企业;有些地区通过收取高额注册管理费的手段排斥外来监理企业进入市场;有些行业不允许其它行业的监理单位参与本行业的项目监理。其次,这也是现行经济管理体制的产物,我们的企业是由国家直接投资,企业有行业管理部门,有主管部门,还有地方政府各类政策的支持,考虑到本地企业的利润和市场,行业保护、地方保护的出现是难以避免的。这种行业管理和地方管理导致人为分割市场,监理企业在监理市场里只能在很小的范围内生存,步履维艰,造成无序竞争、恶60长江科学院院报2003年©1995-2005TsinghuaTongfangOpticalDiscCo.,Ltd.Allrightsreserved.性竞争,必然导致监理企业无利润积累,更谈不上科技、设备方面的投入,不利于建设监理的健康发展。

    1.5监理从业人员素质亟待进一步提高：监理人员是指那些专职从事工程监理工作而又取得监理上岗资格证的工程技术管理人员,按规定不仅要求其精通一门专业技术,而且要对相关专业知识有所了解,同时要掌握经济、法律、管理方面的知识和具有一定的工程管理实践能力。但由于监理制在我国起步较晚,一方面人们对监理制的认识和理解还有一个接受过程,部分人对监理制还不甚了解。另一方面,专业从事监理工作的人员数量还远远不能满足监理市场的需要,据统计,全国监理行业从业人员近30万人,而其中取得国家注册监理工程师格证书的不超过20%,在这种情况下,监理队伍就出现了既有兼职也有专职;有经过监理培训的,也有未经培训而对监理不甚了解的;有取得监理上岗证的,也有未取得上岗证、更有没有通过监理工程。

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