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| 政府项目施工招标投标问题透视(上) |
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| 来源：施工企业管理 日期：[2007-6-20] |
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核心提示：建设项目招标投标是建筑施工领域最富竞争力的一种工程采购方式，政府投资项目施工招标投标是提高政府投资效益、优化资源配置的有效手段。本专题回顾我国政府投资项目施工招标投标的发展历程，剖析利益相关方存在的突出问题。
我国政府投资项目招标投标的发展历程
经过上世纪80年代初以来的不断探索，我国政府投资项目招标投标的法律体系、管理构架、招标投标市场、人才队伍已初步建立。
工程招标投标制度的发展历程
改革开放后，伴随着体制改革、法律制度建设和投资体制的变化，我国政府投资项目施工招标投标经历了探索改革、初步建立、规范完善三个发展阶段。
探索改革阶段（1980~1991）：这一阶段的主要特点有：
招标投标法规建设开始起步。围绕国家计委和城乡建设环境保护部联合制定的《建设工程招标投标暂行规定》，开始探索我国政府投资项目的招标投标管理和操作程序，相继出台了一系列地方、部门性的工程招标投标管理办法。
招标范围初步确定。提出列入国家、部门和地方计划的建设工程，除某些不适宜招标的特殊工程外，均按《建设工程招标投标暂行规定》进行招标，但没有制定强制性要求，招标投标只在国家部分重点项目上进行，项目的招标投标率不是很高。
招标方式主要以“议标”为主。招标投标多为自行组织招标，很大程度上还流于形式，公开招标较少，招标方式大多采用“邀请招标”和“议标”方式。在纳入招标管理项目当中约90%采用“议标”方式发包，竞争不够充分。招标工程设定标底，由招标单位在预算内自行设定。
招标投标管理机构陆续成立。上个世纪八十年代中期开始，各级政府指定相关部门（计委、建委、建设厅）负责和监督建设工程的招标投标工作。
初步建立阶段（1992~2000）：这一阶段的主要特点是：
招标投标法规建设步入正轨。从1992年建设部第23号令到1998年正式施行《建筑法》，各省、市、自治区和各部门普遍加强了对招标投标的管理和规范工作，也相继出台了一系列法规和规章。招标范围扩大。招标范围由原来列入国家、部门和地区建设计划的工程，扩大到政府和公有制企、事业单位投资的新建、扩建和技术改造工程项目。
招标方式以“邀请招标”为主。招标方式从以“议标”为主转变到以“邀请招标”为主。
招标投标管理体系基本形成。全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络。
招标服务机构开始建立。自1995年起在全国各地陆续开始建立建设工程交易中心。
逐步完善阶段（2000~2006）：这一阶段的主要特点：
招标投标法制体系建立。围绕《招标投标法》政府投资项目招标投标法规和规章不断完善和细化，招标投标程序不断规范。
招标范围法定。必须招标和必须公开招标范围从法律层面得到明确，政府投资项目招标覆盖面进一步扩大和延伸。
招标方式以公开招标为主。《招标投标法》根据我国投资主体的特点明确规定我国的招标方式不再包括议标方式，全国各地开始推行建设工程项目的公开招标。
招标投标管理体制建立。招标投标管理全面纳入建设市场管理体系，政府对施工招标投标的管理和服务分离，监督职责进一步明确。
招标投标服务、中介机构健全。建设工程交易中心、评标专家库和评标委员会等招标投标服务机构逐步规范，招标代理机构资质管理得到加强。
工程招标投标制度的主要成就
建立了以《招标投标法》为核心的政府投资项目施工招标投标法律法规体系。经过二十多年的历程，形成了以《招标投标法》为核心，涵盖招标范围、招标程序、行政监督与投诉处理、中介服务代理机构、开标、评标、中标方法和专家库与评标委员会管理办法等方面的法律法规体系。各地方、各部门也围绕《招标投标法》建立了适应本地区和本部门的招标投标法规。这些法律法规对保证招投标制度的统一和协调、促进全国统一市场的形成，发挥了重要作用。
形成了政府投资项目施工招标投标行政管理、监督和协调机制。围绕政府投资项目招标方式、招标范围、监督检查招标投标过程、受理投标人和其他利害关系人的投诉、认定招标代理机构资格等环节，形成了由发改委、建设行政主管部门与水利、交通、铁道、民航、信息产业等部门分工协作的多层次的管理和监督机制。为加强各部门协作配合，形成合力，依法共同做好招投标行政监督工作，国家发展改革委会同监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局、国务院法制办等十个部门建立了“招投标部际协调机制”。
培育了施工招标投标市场。从1994年开始，建设行政主管部门按照中央和国务院领导的指示精神，与监察部等相关部门密切配合，开始推进建设工程交易中心建设。十几年来，我国的建设工程交易中心从无到有、从小到大，使建设工程交易由无形到有形、由隐蔽到公开、由分散到集中，有效的促进了建设市场的规范运作。到目前为止，全国336个地级以上城市（含地、州、盟）已有325个建立了建设工程交易中心，为交易公开、竞争公平、监督公正创造了的良好的市场条件。目前，全国专业从事招标代理的机构5000多家，其中甲级招标代理机构839家。
培养了招标投标人才队伍。建立了国家、部门和地方多层次的评标专家库，培养了一批具有国际视野、专业素养和实践经验的招标投标管理专业人才，目前，全国各类企事业单位从事招标采购的专职人员近百万人。
政府投资项目招标投标覆盖率逐步提高。《招标投标法》实施六年多来，依法必须招标的政府投资项目和重大建设项目，绝大部分都执行了招投标制；公开招标比例大幅度提高，通过公开招标签订合同份数和合同金额逐年提升。其中，施工和设备、材料实行公开招标的合同金额比例达到90％以上。通过招投标节约的工程建设投资，一般在10%-15％，有的地方和行业的平均节资率达到20％左右。初步推算，政府投资项目招投标节省概算投资共约6000亿元左右。政府投资项目招标投标
相关主体存在的问题政府投资项目[1]是指为了满足国民经济社会发展需要，政府利用财政资金、专项建设基金、统借国外贷款等资金，对关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域进行投资的项目。按照目前国内对政府投资项目的定义，本文研究的政府投资项目不包括国企投资的项目。
施工招标投标利益相关方分析
利益相关方。政府投资项目施工招标投标的利益相关方是指参与政府投资项目施工招标投标活动，或者其利益受到招标投标活动及其结果影响的人和组织。我国政府投资项目施工招标投标的利益相关方主要包括政府、监管机构、立法和司法机关、投资人、业主、招标人、投标人、招标代理、仲裁机构、金融机构及交易中心等。纳税人虽然在政府投资项目中也是利益相关者，但由于纳税人与政府之间的委托代理关系，在施工招标投标中，其利益也通过委托方式由政府代表，故本文未将纳税人列为利益相关者讨论。
利益相关方之间的关系。根据各利益相关方在政府投资项目施工招标投标中所处的地位，大体可将各利益相关方分为政府监督和管理、项目招标投标操作和服务保障三个层次：①监督管理层次。即对政府投资项目施工的整个招标投标活动体系进行管理和监督的机构，包括政府、立法部门、司法部门和监管部门；②项目招标投标实施层次。这是政府投资项目施工招标投标活动的主体和核心层次，包括投资人、招标人、投标人和招标代理机构；③服务保障层次。这一层次主要为施工招标投标活动的顺利进行提供必要的服务和保障，包括金融机构、仲裁机构和交易中心等。
市场机制较为完善条件下的政府投资项目施工招标投标利益相关方关系。在市场机制较为完善条件下，政府投资项目施工招标投标各利益相关方之间有着较为清晰的权责关系：第一，在监督管理层面，政府通过立法手段确立监管机关，并为监管机关的监管活动提供法律依据，同时通过司法体系影响和控制整个政府投资项目施工招标投标体系的公平和公正；第二，在项目招标投标实施层面，政府作为投资人，以招标人身份或者委托招标代理机构组织招标，在评标中标程序后与投标人建立契约关系。第三，在服务保障层面，由金融机构分别为招标人和投标人提供招标、投标担保和履约担保，确保施工招标投标的顺利进行；一旦在招标投标过程中出现争议和纠纷则由仲裁机构进行仲裁，将纠纷的不利影响控制在较小范围内。
我国政府投资项目施工招标投标利益相关方关系现状。我国政府项目施工招标投标体系建立的时间不长，与较为完善的政府投资项目施工招标投标体系相比，我国的政府项目施工招标投标体系中，各利益相关方的关系要复杂得多。我国政府投资项目施工招标投标体系中，政府监管者与政府（作为投资人的）招标人之间存在较为严重的权责交叉和利益冲突。相当长时期内，政府作为主要的投资人和监督管理人的职能重合。现阶段，政府作为投资人在整个项目施工招标投标体系中所处位置较高，常常出现本应受监管的投资人反过来直接影响监管者的局面，这也正是现阶段政府投资项目施工招标投标中各种问题产生的重要原因。
监督管理层次。现行招标投标监督管理职责分工，是国家发改委指导和协调全国招投标工作，由它会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规、综合性政策和确定必须进行招标的项目的具体范围、规模标准以及不适宜进行招标的项目，报国务院批准；指定发布招标公告的报刊、信息网络或其他媒介。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。
招标投标实施层次。政府投资项目招标人既有政府部门、投资人或者使用单位，也有代建机构、项目法人。投标人为施工企业。从事各类工程建设项目的招标代理机构受招标人委托，进行招标的具体工作。在实施层中契约双方主体地位明显不对等；政府投资项目的招标人与投资人（政府）有着直接关系，在招标投标实施中占据强势地位，一定程度上影响着监管和法规制定。
服务保障层次。我国大中城市和铁路、水利等部门基本建立了为建设工程交易活动提供服务的场所——有形建设市场（即建设工程交易中心）。金融机构为投标人提供投标保函的工作也已逐步展开，履约担保已在部分城市进行试点，但为招标人提供保函、担保业务的工作尚未开展。仲裁条款在部分施工合同中已有约定。施工招标投标中政府存在的问题
政府作为法律法规制定者存在的问题。我国现有适用于建设市场管理的法律、法规和行政条例，对政府投资项目招标投标过程中一些因政府承担多重职能而可能出现的问题缺乏法律法规条文和执行细则，导致政府投资项目施工招标投标过程中“有法难依，执法不严”的现象时有发生，影响了整个招标投标体系的效率。
我国招标投标的立法体系由全国人民代表大会、国家部委和地方政府三个层次组成，部分地方政府制定的法规和行政管理条例常常含有与国家相关法律不一致甚至冲突的内容，造成了实际上的多头立法、条块分割、部门垄断和法规突出等问题，部分部委和地方的招标投标文件与上位法《招标投标法》相冲突，降低了法律的约束效力。
政府作为监督管理者存在的问题
政府工程管理模式不统一，部门间职责交叉。在目前施工招标管理体制下，项目分为重点建设项目和一般建设项目，重点建设项目招标一般由发改委的重点项目稽查办公室进行监督管理，一般建设项目招标由隶属于建设管理部门的招标办管理，如果使用的是财政性资金，政府采购管理部门也会参与管理。各部门对项目的管理模式并不完全相同，经常出现招标文件审批、评标办法、专家抽取规则混乱的情况。
各行业管理部门的工程招标投标由相应行业管理部门监督，这种分散管理方式虽然有利于发挥各部门专业管理的长处，但也造成了政出多门，加大了建设市场的分割、封锁和垄断，浪费了行政资源，加重了各市场主体的负担。
监督管理存在越位、缺位、同位现象。相关法律法规对监管主体缺乏明确认定，造成了监管不到位的问题。《招标投标法》虽然规定了违反法律规定的法律责任和处罚办法，但对于谁去执法则没有明确，导致政府监管缺乏明确的执法主体。实际招标投标中，建设行政管理部门监管的重点往往是工程质量，对工程招标投标行为的监管不够重视；纪检监察部门监督招标投标活动的人员大多临时指派，很难深入了解招标投标的具体情况，监督无法完全到位；而司法部门只有在问题暴露后才有权介入。此外，地方部分主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管职责，还承担着招标投标法规的制订，这种同体监管方式影响了施工招标投标公平性和有效性。
政府对招标代理等中介机构的监管力度不够。《招标投标法》第十四条明确规定，招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。尽管如此，由于计划经济时期我国政府对建设项目实行“大而全”的全面管理，包括工程设计、勘察、预算等在内的各类专业人员和机构基本属于政府所有，体制改革后，相当部分建设项目的设计、咨询及招标代理等中介机构从政府部门中分离出来，但仍与政府部门有着千丝万缕的联系。一些政府部门与中介机构组织存在着比较直接的隶属关系或者利益关系，这些中介机构的行为往往会变成政府行为，部分政府官员甚至直接出任中介机构和投标企业的领导，这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份使政府监管很难到位，中介机构政企不分、政事不分、垄断经营和强制服务等问题仍较普遍。
政府作为投资人存在的问题
政府投资人主体缺位，投资人权力义务的履行难以得到有效保证。我国现有相关法律法规对政府投资项目的投资人主体和项目法人主体没有明确规定，在实际操作中，各政府职能部门往往以监管主体的身份承担投资人的部分权力和义务，导致部分政府投资项目出现只有监管者没有投资人的现象，投资效益和工程质量难以得到有效保障，政府投资人的权利得不到有效保护。
政府投资人越位干预招标投标立法监管体系。由于现有制度安排没有区分投资人和监管者的角色，一些政府部门在政府投资活动中既是投资人又是监管者，还是法规规章的制定者。政府投资人的特殊地位使应当以建立和维护市场公平为己任的立法、监督体系缺乏应有的独立性和公正性，使政府投资人在招标投标市场中处于绝对优势地位。部分政府部门据此漠视法律监管，干预司法，扰乱政府招标投标市场秩序。
投资资金不到位，工程款拖欠。据国家统计局统计，1999年，全国历年累计拖欠施工单位工程款2221亿元；到2001年底，全国拖欠工程款达2787亿元，占当年建筑业总产值的18.1%；2002年上升到3366亿元，相当于当年建筑业总产值的19.6%，比上年增长21%。工程款拖欠已经成为影响我国建设市场健康发展的严重问题。由于政府投资人的特殊地位，现有法律监管体系对其招标行为和项目投资资金管理行为无法实施有效监管，政府投资不到位、工程款拖欠的问题相当普遍，有些地方政府甚至出现恶意拖欠工程款的现象，严重损坏了政府公信力。
施工招标投标中招标人存在的问题
肢解工程，变相规避招标。根据《招标投标法》第十一条规定，国务院发展计划（发展改革）部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划（发展改革）部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。五十万元以内的可以不招标。部分政府投资项目通过“化整为零”、“化大为小”等手段，将工程肢解操纵投标招标结果，规避招标管理。
资格预审设置不合理门槛，限制潜在投标人。资格预审是对参与竞标的施工企业的资质等级、业绩、财务状况、技术管理力量及技术装备等进行全面的比较审核，从中选择符合条件的企业参加投标，以便最终通过竞争从中选择优秀企业中标。因此，资格预审是公开招标投标程序中一个不可或缺的重要环节，它会直接影响到招标投标活动过程的公正性和结果的合理性。
招标文件“量身定做”，地方保护和行业垄断现象比较普遍。一些地方政府利用自己手中掌握的政策资源和行政法规立法权、处罚权等权利来限制外地区、外系统投标企业的进入，造成实质上的市场分割和行业垄断。更有甚者，利用招标人的权力根据特定的投标人“量身定做”招标文件，以达到直接左右招标投标结果的目的，为本地投标人提供“保护伞”，实现地区甚至某些权力人的自身利益。
虚假招标，明招暗定。虚假招标投标是表面上通过招标投标来选择政府投资项目的施工单位，而实质上招标人已经通过其他途径暗中指定了施工单位，整个招标投标过程只是一种形式，即所谓的“明招暗定”，这种行为使整个政府投资项目施工招标投标活动流于形式，架空了整个招标投标制度体系，对招标投标市场建设产生了严重的不良影响。
施工招标投标中投标人存在的问题诚信缺失，弄虚作假现象较普遍。在资格预审阶段，投标人提供虚假资格预审材料，利用挂靠取得投标资格的现象较为普遍。投标人的挂靠投标行为，主要表现为两种：一是不够资质的投标人与具备相应资质的单位协商，投标中以该单位的名义参与投标，中标后由自己实施该工程，并向该单位支付预先约定的费用；二是某些投机商借用他人资质参与投标，中标后由被借用资质的单位来实施该工程，而投机商则从中抽取事先约定的资金份额，如不中标则投机商向被借用资质的单位支付一定的费用。而一旦不具备投标资格的挂靠单位中标，因其技术管理力量达不到施工工程要求，会对整个工程造成相当大的损失。
自律性差，串标、围标、陪标现象时有发生
投标人与招标人串标。政府投资项目招标投标中，部分投标人利用包括商业贿赂等在内的各种手段与权力部门或权力人达成默契进行串标。串标利用正常的招标投标程序，使特定投标人取得工程的行为合法化，造成投标人“自然”中标的假象，隐蔽性强，难以对其进行有效监管，对公平竞争原则的破坏性也较强。
投标人之间相互围标。地方保护、行业保护和资质管理造成的市场分割等问题的存在，常常导致某些地区投标人基本固定在一个比较小的地域范围内，增加了投标人之间相互围标的可能性。按照目前常用的评标办法，政府投资项目施工招标不得少于7家，招标人为了选择到优质企业，会提高投标人资格审查门槛，对业绩和资质等级等条件进行较严格的限定，往往只有较少的投标人参与竞标，这种做法实际上削弱了投标竞争，增加了围标的可能性。对于投标人而言，通过围标可以增加中标几率，有效排斥其它竞争对手，即使没有中标，也可以从中获得利益分成，这导致了围标现象长期得不到有效扼制。
投标人之间相互陪标、。早期陪标往往以一个投标人编制数份类似标书的形式出现，法律法规对这种行为规定了包括降低资质等级、一年或数年不能参与某地区或某行业的投标等较严厉的处罚。现阶段陪标出现了由各投标人单独编制标书，各陪标人标书的总报价和参与评分的单价接近的趋势，或替被陪方拉分(即不按常规的投标人报价思路报价，故意报高价或低价使得被陪的投标人较易获得最高得分)的趋势。由于这种陪标方式的隐蔽性更强，对招标投标市场的破坏性也更大。
投标时超低价竞争，中标后通过不规范行为谋利。投标人之间无序竞争、过度竞争、不平等竞争屡见不鲜。部分投标人为了占领市场，通过故意降低投标报价，贿赂招标相关部门权力人，甚至在招标人面前恶意破坏竞争对手信誉等行为来使自己中标。投标人中标后为了获利往往大面积偷工减料，恶意进行工程变更。这些不当竞争行为严重影响了施工招标投标市场的健康发展，破坏了建筑施工行业的整体信誉，同时也对建筑企业的健康发展造成了严重的影响。
施工招标投标中招标代理存在的问题
招标代理[2]是一种有偿的、公正的服务行为，招标人和代理机构之间是一种自愿平等的契约关系。但现阶段在我国政府投资项目施工招标投标中，招标代理的这一特征难以得到充分体现。
独立性和公正性不够。招标代理机构受招标人委托，其行为具有服务性和有偿性的特点决定了招标代理机构容易受招标人影响，失去独立性和公正性。
政府投资人角色弱化了招标代理行为的独立性和公正性。由于我国长期以来缺乏有效的政府投资主体体制设计，政府同时具有监管主体和受监管者（投资人）两重角色，政府投资人的双重身份使招标代理机构在招标代理关系中处于一种绝对弱势的地位，弱化了招标代理行为的独立性和公正性。
招标委托人越位影响招标代理工作。在具体操作中，部分招标人会利用其在招标代理委托关系中的主导地位，对招标代理工作提出不合理要求，包括要求在资格预审文件和招标文件中设置不利于投标人的不合理条款，帮助特定投标人中标等。招标委托人的这种越位行为，实际上是利用其强势地位将违规责任转嫁给招标代理机构，而招标代理人由于其弱势地位也很难完全拒绝委托人的要求，这使得招标活动的公正性受到严重影响。
招标代理机构挂靠关系影响其独立性。现有部分招标代理机构由政府事业单位改革而来，这些代理机构往往与某些行业管理部门存在挂靠关系，甚至还带有半官方的行政部门色彩。这种关系常常会导致招标代理机构难以坚持公平、公正、公开和诚信原则，影响招标投标工作的客观、公正。
从业人员专业素质参差不齐。部分招标代理机构人力不足、素质参差不齐、管理松散混乱，代理服务水平较差。我国招标代理市场形成较晚，相当一部分招标代理机构从业人员从工程造价咨询、监理、工程设计、施工企业等单位调整过来，从业人员专业技能单一，知识结构不合理。代理机构聘用的人员往往只了解招标代理工作的某个环节，相当部分的招标代理从业人员对招标代理活动的认识只停留在填写表格、起草招标文件和履行招标投标程序上，对招标代理工作必备的技术、管理和法律等专业知识缺乏全面了解，对招标代理工作的组织性、规范性、程序性和专业性要求缺乏专业素质，对通过招标文件和合法程序等手段减少并妥善处理纠纷、提高招标效率、合理控制招标成本等没有足够的管理能力。
有效需求不足。招标代理机构的性质，决定了招标代理业务是一种有偿服务。而“政府投资人”往往认为自己搞建设工程项目，没有必要再出钱让代理机构代理招标，让自己在经济上和权利上都受到损失。社会对招标代理的重要性认识滞后，制约了招标代理需求的有效增长。
服务收费缺乏规范。尽管《招标代理服务收费管理暂行办法》第十条对招标代理服务的费用作出了规定，但由于规定涉及的费用范围有限，导致目前招标代理市场的收费状况十分混乱，主要问题包括两个方面：一是费用支付方式不统一。相关法律法规对招标代理服务费用由谁支付没有明确规定，导致招标方常常将招标代理的费用转嫁给中标人；个别招标代理私自变换收费标准或利用招标资料费变相提高招标代理费用收入。二是招标代理机构滥用招标权力提高费用。市场管理不到位和招标代理机构自身利益的驱动，使部分招标代理利用编制招标文件和资格预审文件的权力要求投标人向其承诺代理费。
施工招标投标中其他方存在的问题
评标专家和评标委员会。评标专家作为评标工作的主体，包括其职业道德、专业水平和法律素养等在内的综合素质直接影响评标工作的质量，关系到招标投标能否作到真正的公平和公正。部分评标专家和评标委员会存在的一些不规范行为严重影响招标投标工作质量，破坏建设市场秩序，侵害建设市场主体各方的合法权益。
个别专家缺少职业道德。利益的驱动使某些专家长期受雇于承包商，个别评标专家甚至按年度领取佣金，中标后还会有一定数目的“奖金”。这部分评标专家非常清楚“关系企业”的标书特点，在评标中利用其与其他评标专家的种种关系，为“关系企业”打高分，影响评审结果。
对专家的管理欠规范。按《招标投标法》规定，“评标专家由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定”。但不少地方对评标专家的管理并不到位，既不按要求认真考核评标专家的工作质量，也不及时组织法律、法规的培训或学习，不按要求对本地评标专家名册及时进行清理和补充。有些评标专家电话出现变更、调动、生病无法正常工作，甚至有些评标专家已经去逝多年，仍在评标专家库中。
现有法律法规对评标专家缺乏约束力。尽管《评标委员会和评标方法暂行规定》中对违规的评标委员会成员的惩罚有明文规定，然而招标投标监管机构对专家违法违规行为的查处较轻。专家的工作性质使招标投标监管机构很难发现专家的违规行为，即便有所怀疑，通常也很难认定。对有关评标专家违规问题的举报投诉，各级建设行政主管部门常常不能做到一查到底。专家对相关法规也缺乏足够重视，腐败现象时有发生。
评标时间过短，评标程序过简，无法对投标文件做出正确判断。政府投资项目投资人和招标人角色的分离，导致政府投资项目招标人往往更倾向于尽快完成招标投标工作，使工程建设尽早开工，并节省招标费用，相当部分政府投资项目的评标工作安排的程序过于简短。目前在交易中心交易的项目，评标委员会评审时间普遍为半天到一天，在如此短的时间内，专家有时要对多达二十余家的投标文件进行审阅并得出结论，对所有投标文件不可能真正进行仔细认真地比较。对于一些以社会效益为主，特别是对地方社会经济生活大环境有重要影响的政府投资建设项目来说，这样的评标程序显然过于草率，不可能对投标的各种文件做出正确的评判。
交易中心。随着建设体制改革的逐步深化，为了整顿规范建设市场秩序，从源头上预防和治理建筑施工领域腐败，20世纪90年代后半期各地陆续建设有形建设市场（即建设工程交易中心，以下简称交易中心）。经过十来年的发展，交易中心仍不尽规范。
交易中心的定位还不够准确。部分地方的交易中心和招标投标监督管理部门政事不分，交易中心大多挂靠在建设行政主管部门，有的交易中心和招标投标管理部门是“一套班子，两块牌子”，交易中心与招标办及其它政府职能部门没有完全脱开，还不是完全的中介服务机构。交易中心为服务型事业单位，是为开展招标投标活动提供服务的场所，属社会中介组织，不具备政府部门监督管理的职能，而招标办则是对招标投标活动实施监督的机构，具有监督管理职能。两者职能合一，必然会出现既当运动员又当裁判员的弊端，孳生种种问题。此外，目前还普遍存在多头、重复建立建设工程交易中心的问题。
交易中心的行为与相关法规要求有较大的偏差。目前各省交易中心的行为与相关法规的要求有较大的偏差，主要表现在以下两个方面：一是选择投标人缺乏科学依据，一个建设项目的潜在投标人为数众多，交易中心的通常做法是抽签确定若干投标人，这种做法并非基于潜在的投标人的实际技术力量和装备水平等因素考虑，具有很大的随意性；二是信息的发布范围狭窄，一般只在辖区内发布且时间滞后，承包商没有充分的时间决定和准备；三是存在招标之后再议标的现象，不少交易中心的通常做法是通过评标先选出2—3家单位，再由项目法人和这几家单位进行谈判，在这种谈判中项目法人往往更换条件，削弱了招标投标的应有作用；四是对评委的选定和监督还缺乏有效办法。评委的选择一般采取随机摇号或抽签的办法确定，一种是即抽即评，一种是先抽后评。前者由于评委对项目不熟悉，评标结果难以确保最优；后者虽有利于评委了解和熟悉情况，但是在评标之前这段时间一般不实行封闭运作，容易产生漏洞。收费不规范，加重施工企业的负担。
工程担保。工程担保是指担保人（银行、担保公司、保险公司、其他金融机构、商业团体或个人）应工程合同一方（即被担保人）的要求向另一方（即权利人）做出书面承诺，保证如果被担保人无法完成其与权利人签订的合同中规定应由被担保人履行的义务，则由担保人代为履约或做出其他形式的补偿。工程担保的原理在于通过信用机制来规范市场行为，加强建设市场各方主体的责任关系。与发达国家相比较，我国工程担保和工程保险起步较晚，八十年代初，我国开始尝试利用世界银行贷款进行经济建设，工程担保和工程保险作为工程建设项目管理的国际惯例之一被引入我国，在我国的工程建设发展过程中起到了越来越重要的作用。
《招标投标法》颁布后，各地建设行政主管部门相继制定了有关工程担保的规范性文件，其中，包括沈阳、北京、深圳、厦门、云南、宁波、青岛等地出台的规范性文件都允许担保公司介入工程担保业务。然而，目前我国进行工程保险的项目仍然局限在一些利用外资和合资的工程建设项目以及部分重点市政工程上，总体而言，内资项目的工程担保基本未开展，工程保险和工程担保作为市场经济中风险管理的重要手段，在我国工程建设和建筑业中还远未广泛应用。出现这一局面的一个非常重要的原因就是担保公司为工程建设项目提供担保的法律空白。
在现行的涉及工程担保的法律或部门规章中，担保公司介入工程担保的地位尚未完全得到确认。国务院各部门中只有建设部将担保公司介入工程担保纳入其规范性文件和招标范本中，但担保公司推广工程担保主要限于房屋和市政工程项目的招标投标中。法律缺位成为担保公司拓展工程担保业务的障碍。
施工招标投标中存在问题的原因分析
市场体制不健全。我国的经济体制经历了从完全计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的重大变革，政府作为投资人也经历了从社会经济投资主体到公共产品投资人的巨大角色转变过程。由于市场体制尚不完善，作为市场主体的各利益相关方特别是投资人政府，或多或少地还存在有计划经济时期的色彩。交易各方尚未成为实质上独立运作的市场主体。项目业主的利益取向和所掌握的权力，使招标代理人不能完全从公平与效率角度开展招标运作，否则就有可能失去市场。在这种体制下，招标代理人从某种意义上，仅是以业主的意愿为原则而不是以公平竞争为原则，帮助业主完成符合法规程序的招投标运作，使业主中意的中标人合法地中标。
建设市场交易各方中重要的主体承包商，更具特殊性。目前，建设市场中存在一些个体（包工头）以法人名义参加工程招投标，这也是中国特有的承包商管理制度所决定。建筑施工业作为完全竞争性行业，行业门槛并不高，但进入该行业有资质管理。由于建筑行业政策壁垒的存在，行业内企业处于只进不出的状态，行业内竞争日趋残酷，为了生存不得不采用许多不正当竞争方式。企业管理者会从有利于自身生存出发，理性地选择风险较小的经营思路。企业自主投标投入大，且有许多公关费用，若多标未中，对企业无疑是个不小的负担，而通过投标代理人可以将投标风险转移给“挂靠者”，企业开具介绍信就有一笔收入，中标后还能收取管理费用；对“挂靠者”而言，他们不一定具有能力（包括人力、物力）维持一家企业运作，即使有能力，他们也较难在起步阶段就创办一家高等级资质的施工企业。这造成了现在建设市场中挂靠盛行，甚至出现专以代理投标谋利的个体。
制度设计不合理。现阶段我国的建设体制基本上还是条、块分割，各个法人单位作为项目业主，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监督。根据现行制度安排，“国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。”有关行政机构达十一个之多，这种监督体制的弊端，一是缺乏一个统领全国建设市场监管的监管主体；二是无法有效防范关联交易。除了各级发改委没有下属的从事生产经营活动的企业，与企业在不具有行政隶属和经济关联外，其他部门都与下属企业存在行政隶属和经济关联关系。目前法律集中、法规分散的现状，使招投标有法可依、无法执行。
法律法规欠完善。明确的市场主体和有效的规则是招标投标体系高效运行的保障机制。我国目前还处在市场经济体系框架刚刚建立的阶段，建筑工程招投标依据的法规主要是《招投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规。《招投标法》有些条款规定本身就留给业主或代理机构以弹性空间，如第十二条赋予项目业主（自行招标或委托代理机构）办理招标事宜的权力，第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定，第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。目前施工招投标竞争非常激烈，竞争各方得分（综合评审法）差距非常小，法律特别是操作性的法规出现的微小弹性空间都直接影响评标结果。《招投标法》作为指导我国招投标活动的根本大法，应有一定的弹性空间，但实施细则和相关操作性规定应最大限度的减少弹性。
社会信用缺失。全社会诚信氛围差，在建筑施工领域政府带头不守信（如拖欠施工企业工程款），招投标过程中包括政府部门在内的各方诚信度低，是招投标环节诸多问题的重要原因。如施工单位投标中超低价恶性竞争，往往以中标后采取合理的和不合理的办法增加工程投资或施工中偷工减料为前提。目前招投标相关方不诚信得不到应有的惩罚，还可能获取较大收益，不诚信成本小、收益大。（待续） |
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