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| 工程监理 |
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| 建设工程监督与监理 |
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| 来源：造价人 日期：[2007-3-8] |
继《中华人民共和国建筑法》颁布后，《建设工程质量管理条例》也于2000年1月1日发布，这充分证明了党和政府对我国建设工程领域和质量的高度重视。改革开放以来，我国的建设工程发展的速度相当快，但由于我国的建设工程领域还处于传统经济体制向市场经济体制转变的重要时期，建筑市场机制发育还很不健全，存在注重建设工程的速度，忽视质量的现象。因此，强化政府对建设工程质量监督和实行建设工程监理制是我国当前建筑市场的宏观控制加微观管理的一个重要政策，而对建设工程的监理与监督的关系，怎样去理解，怎样去对待和执行即是摆在我们面前的一个课题。
八十年代初，全国各大、中、小城市根据国务院"按城市建立有权威的工程质量监督机构，根据有关法规和技术标准，对本地区的工程质量进行监督检查"的要求，相继建立了工程质量监督站，经过十几年的发展，现在全国已有建设工程质量监督站两千多家，各省会城市、自治区首府、直辖市和计划单列市几乎都相应建立了市政工程质量监督站或建设工程质量监督站。八十年代中期试行建设工程监理公司，从这一角度上讲，市政行业质量监督和监理体系已基本形成，这对推动市政工程质量的健康发展起到了一个积极作用。
一、当前市政工程质量监理与监督状况
邓小平同志在一九八五年七月听取中央负责同志汇报经济情况时就明确指出："要提高质量，就必须改革。要立些法，要有一磁疗质量检查标准，而且要有强有力的机构来严格执行。这一关把好了，可以减少很多弊端，卡住那些弄虚作假的行为，质量问题虽然经常提，但现在只是一般提不行，要突出地提，切实的抓"。小平同志的重要讲话，为完善建设工程质量监理和监督宏观管理指出了明确的方向。十几年来，全国广大的质量监理和监督工作者遵循"公正、求实、科学"的原则开展工作，使得受监工程质量覆盖面不断扩大，力度逐步增强。一些大中型或重点工程项目在实施有效的监理和监督管理下，工程质量有了显著提高，近年来全国已经涌现出一批国家级和省、部级的优质样板工程，从而赢得了良好的经济效益和社会效益。然而，我们应该看到，我国的市政工程质量至今还停留在"符合性质量"阶段，也就是说，它与一些发达国家的"富有魅力质量"来达到永恒的生命力相比，在其适用性，功能性，经济性，艺术性，社会性等尚未达到无可挑剔程度。我们监理和监督管理工作并没有进入"理想国"，因为全国各城市市政工程质量监督机构普遍成立时间较晚，特别是监理公司有的是刚刚成立，许多地区的质量监理和监督工作还没有得到重视，有的甚至缺乏地方性法规可依，有的地方市政工程建设监理和监督基本还是一个空白。应该说：我国政府历来很重视工程质量，从五、六十年代提出"百年大计，质量第一"，"精心设计，精心施工"，到现在"质量兴国"和"中国质量万里行"等都说明了党和政府对质量的重视程度。
但我们应该看到，我们有一些地方政府的领导，至今仍习惯于旧经济体制的那种行政命令、直接指挥的传统作法，只求急功近利，使得"三边"工程愈演愈烈，不实事求是，不讲科学管理，不讲合理工期，一味把工期定得短短的，把质量口号喊得高高的。视"倒排工程，关死后门"为加快市政工程建设、提高工程质量的一把万能钥匙。在这种情况下，施工单位为了争取生存和发展空间，面对这类"逼命工程"和"以包代管"。在资金不到位、设计不到位以及施工、技术管理不到位的情况下，仓促上阵，拼人力、物力、财力，争速度、抢时间，最终以"速度第一"取代"质量第一"。更甚者有些施工单位为局部利益或非法利益所驱动，工程层层转包、层层盘剥，施工中偷工减料，粗制滥造，以次充好的现象层出不穷，假材料证明，假实验报告，假隐蔽工程记录，假竣工技术资料等等，使行全国建设工程质量出现了第四次滑坡。另一方面，监理和监督机构行业管理体制不顺，监理失控的现象还相当普遍，质量监督宏观管理仍然十分脆弱，在这种情况下，一些监理和监督机构面对工程投资主体多元化、各类技术经济开发区和住宅小区等市政工程建设项目不断增多，施工队伍迅速膨胀，队伍整体素质不高的现象感到"心有余而力不足"，缺乏应有的"制动力"。强化质量监督成了"空中楼阁"。因此，在我国市政工程市场还处于发育阶段，市场机制不十分健全，市场本身固有的负面作用以及其它一些消极因素正在侵蚀着工程质量"机体"的情况下，规范建设工程监理制和强化政府的质量监督以及如何理顺监理和监督关系是摆在我们面前的一个十分重要的任务。
二、监督与监理性质：
工程质量监督机构是政府为实现其对建设工程质量进行监督管理而设立的专门机构，目
前政府对工程质量的宏观管理，主要是通过建立健全三个体系来实现。即质量保证通过体系、质量监督体系和质量认证体系。其中建设工程质量监督体系是借鉴瑞典等欧洲国家作法的基础上，于一九八四年根据国务院"按城市建立有权威的工程质量监督机构，根据有关法规和技术标准，对本地区的工程质量有关法规和技术标准，对本地区的工程质量进行监督检查"的文件精神着手建立的。它的性质就是代表政府行使质量监督管理权的行政执法机构，简单说，监督就是执法。监督工作是依据国家法律、法规、行政于一体的一门科学，它具有外在性、平等性、独立性、强制性、权威性等基本特征；归纳起来说，它是一种外在力量而不是一种自我克制。监督的主体也是独立和平等的而不是依附、命令和服从的关系，监督者更不能处于被监督者的控制、支配之下。监督关系决不是以被监督者自愿为基础建立的，不管被监督者是监督者自愿为基础建立的，不管被监督者是否愿意，监督机构与施工企业之间是监督与被监督的关系，监督有法律、法规赋予的权威性，监督者的地位可以不高，但不能没有权威，监督机构对施工企业有行政处罚权，监督是强制性的，对于建设单位、施工企业等与工程有关各方质量监督不是委托监督关系，也不是接受邓小平接受监督的问题，而是必须接受政府监督，质量监督是政府行为。
建设工程监理制在一些西方国家已经有大约100年左右历史，我国在80年代中期首先在引进外交的一些建设工程项目实行监理制并逐步在国内投资大型工程项目中试行。取得显著效果，现在建设监理逐渐被大家所认同和接受，并在许多市政工程和建筑工程中实行施工建设监理制。近几年来，全国施工大中城市也相继成立了各类建设监理公司，这对推动建设工程质量的健康发展无疑起到积极的推动作用。然而，我们应该清楚看到，建设监理和质量监督虽然从建设工程质量角度上讲有共性，有联系，但它们相互之间是不能取代的，它们之间在性质上有根本性的区别。建设监理单位是由政府主管部门审查批准的经营型监理企业，具有企业法人地位，是受建设单位（业主）委托，或通过招标投标获得经营业务，依据双方签订的合同内容代表业主对工程建设进行监理活动，监理单位与施工单位、建设单位与施工单位之间依据经济合同建立的委托与被委托和监理与被监理关系，建设单位可以委托，也可以不委托监理，被监理单位不是它愿不愿意接受监理的问题。因为建设单位与施工单位有合同约定，在现阶段建设监理是建筑市场的三大主体之一。因此，监理遵循的原则是"公正、独立、自主"，性质是企业行为。
三、监督与监理的职责与权限
工程质量监督机构是代表政府对建设工程质量进行监督管理的专门机构，任务明确覆盖面广，对所在范围大小工程建设项目依据国家法规、规章和行政管理文件规定的职责和权限依法行政，监督工程质量确保地基基础主体结构安全，同时也维护建设各方合法权益。不仅对影响工程质量的各种因素进行行政干预，并按政府授权行使行政处理和行政处罚权，对实施建设监理的监理单位进行监督，对建设监理单位的违章行为提请建设监理主管部门进行查处。监督机构应负的责任是依据行政法规对工程质量承担监督管理工作质量责任。
建设监理单位是代表建设单位（业主）对建设工程实施管理的企业，是依据与业主所签合同进行监理活动。监理的任务是协助业主实现项目目标，监理的内容是"三控一管一协调"。监理的深度和程度不尽相同，有项目工程建设全过程的勘察设计、施工招标、工程施工等各阶段监理，也有对其中某个阶段的监理。当前，一般是工程施工阶段的监理。尽管建设监理单位和施工单位同属企业，但是，建设监理企业有其特殊地位，一方面是由于它受业主委托代表业主实施对施工过程的控制和管理，另一方面，国家的方针政策确立对建设工程实行建设监理制，因此，为实现同一项目目标，赋予了监理企业与施工企业不同的特定职责，即在工程建设过程中代表建设单位对施工企业有管理、监督、检验和认可权，但是并未改变其企业的属性，而与施工企业又是平等的主体。建设监理企业依照国家有关行政法规和施工合同条款有关规定，承担经济和法律责任。
四、监督与监理的方式和内容
工程质量监督机构对建设工程质量先使政府的管理职能，按照政企分开、宏观管好微观放开原则，主要采取强制监督的巡回监督抽查方式，实行宏观监督管理微观指导，按照监、帮、促相结合的原则监督施工单位的质量管理和质量保证体系，抽查工程施工质量，核查工程竣工验收和备案资料。是依法行政的监督管理方式。
建设监理企业是依据与业主签订合同中的具体条款内容，代表业主对工程进行质量、投资、进度全方位的控制和管理，从监理工程质量角度上讲是进行微观管理，对工程的每一个工序操作质量采取跟踪旁站监理方式，并逐项进行质量检查验收，不符合质量标准可以拒绝签证计量支付凭证，协助业主按合同执行奖罚赔款等，通过组织协调等手段依法进行质量管理。 |
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