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| 美国城市用地与居住区规划培训考察报告 |
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| 来源：中规院 日期：[2006-2-6] |
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中国城市规划设计研究院组织的赴美国城市用地与居住区规划培训考察团于2001年9月6日至2001年9月27日对美国进行了"城市用地与居住区规划"培训考察。培训考察团一行18人，成员分别来自中国城市规划设计研究院和福建省、河北省、河南省、浙江省，是各地主管城市规划与建设的领导和规划设计专家（名单附后）：培训考察团团长为中规院副院长李迅同志。
在美期间，培训考察团访问考察了美国西海岸的洛杉矶、旧金山、拉斯维加斯，东海岸的波士顿、纽约、华盛顿、亚特兰大等城市。培训团分别在波士顿、华盛顿、亚特兰大进行了城市用地与居住区规划方面的业务培训与交流。培训团还在纽约亲眼目睹了恐怖分子对纽约世贸中心的"911"恐怖袭击事件，美国"911"事件发生后第四天，美国住房与城市发展部部长助理ShannonSorzano女士、住房部国际关系部主任、中国－美国住房事务部主任AlvenLam先生、安居住房与技术研究部主任DavidEngel先生、拉美项目主管LuisBorray先生在华盛顿接见了全体团员，向大家介绍了美国的城市用地与居住区规划的情况，并就大家感兴趣的问题进行了讨论。他们欢迎来自中国的城市规划、建设、管理的领导和技术人员到美国多看看，认真研究和吸取美国城市规划、建设的经验教训，交流两国在城市规划工作中的研究成果；并对培训考察团在美国"911"事件发生的当时，虽身处纽约曼哈顿南区而能够安全脱险表示了欣慰；对培训考察团能够在美国"911"事件后努力克服重大困难，坚持工作学习的精神表示了高度评价。李迅团长代表全体团员对美国"911"事件的遇难者表示同情和哀悼，并希望世界贸易中心的双子塔能够重建。
李迅团长与全体团员还访问了美国城市规划协会（ＡＰＡ），并进行了学术交流与探讨，该协会会长对我院的业务、中国国家注册规划师制度和中国规划市场表示极大兴趣，双方表示加强了解与联系并表达了进一步合作的强烈愿望。李迅团长再次代表全体团员对美国"911"事件的遇难者表示同情和哀悼。
通过这次考察，团员们普遍认为收获很大，增长了见识、开阔了眼界，受到了很大启发。大家还尤其强调了在纽约曼哈顿南区现场见证美国"911"这一重大的历史事件的令人难忘。
一、美国及其城市背景情况概述
美利坚合众国（UNITEDSTATESOFAMERICA）地域广阔，从大西洋到太平洋，几乎横跨整个北美洲大陆。它的领土还包括北极边缘的阿拉斯加以及远在太平洋赤道地区的夏威夷。美国广大土地上包含各种自然景观。从佛罗里达温暖的海滩到阿拉斯加寒冷的北国地带；从中西部平坦广阔的大草原到终年为冰雪覆盖的洛矶山脉，其中尤其享誉全球的是壮观的大峡谷、伟大的密西西比河及声如雷鸣的尼亚加拉大瀑布。
这个广大而美丽的国家境内蕴藏着丰富资源。美国有许多堪称世界最佳的土地。不但水源充沛，并且蕴藏珍贵的矿藏，包括煤、铜、铁、天然气以及石油。
三百年前美国还只是一块广大无垠的荒原。欧洲人民在这块广大但却荒凉之至的土地上，看到开创新生活的希望，成千上万的移民来自不同的国家，带来不同的技术与观念。
从最初的移民时代开始，这块广大而富庶的土地就不断对美国人民提出新的挑战；在思想与行动上形成了勇于面对挑战的传统，也因而造就国家的进步。当高山挡住去路，美国人就绕道或穿凿高山，建造公路和铁路。洪水威胁时，美国人建造水坝与堤防遏阻水势；在干旱地区，美国人建造灌溉系统。为了骋驰于广大的国土中，美国人更开创了庞大的运输系统以及通讯系统。
美国一直处在不断地改变与发展之中。城市经济发展与规模扩大相伴而生。美国是一个高度工业化、城市化的国家，75％的人口居住在城镇、都市和市郊，城市在美国的经济、政治和社会生活中起到举足轻重的作用，城市与人民的生活密切相关。美国又是一个联邦制的国家，城市政府与州政府和联邦政府在体制上没有对应关系。美国的城市政府是由州创设的地方政府单位，但各州普遍实行市政自治制度，在美国的官方统计中，城市是一种市政自治体。
1.从法律地位上看，市与县都是州的"分治区"，区别在于它们创设的方式和自治的程度不同。县是由州为行政管理的需要而设立，根据的是州议会的意愿；市是为了向聚居的居民提供公共服务、根据居民自愿申请、经州特许成立的，是"自愿结成法人团体的分治区"，市享有更多的自治权，有更多的权利和权力处理自己的问题。
2.从职能上看，城市政府既作为一级国家机关，充当州的代理和地方政府，执行州的法律，施行州的计划，在市界内进行管理，维护法律和秩序；又作为"市政自治体"，是市民自愿结成的法人团体，具有法人资格，主要执行"私的营业职能"：举办市政工程，经营公用事业，提供公共服务，如提供照明和自来水、管理公园和草坪、开办娱乐设施、清除垃圾和回收废物、清扫街道、种植树木等等，有的市还管理公共墓地，经营公共住宅、会议中心、市办船坞等等。因此，虽然市和县都是综合职能的地方政府，但总的说来，"市要比县为它的市民提供更多的公共服务"。
3.美国的市既是市民自愿结成，每年都有新的市成立，也有一些市解散。确定设市一般要达到某些标准，主要是居民人数和人口密度。通常，当一定人数的居民愿意组成城市自治体时，就可以向州议会提出申请。大多数情况下，需要就是否成立自治城市、市名和市政府形式举行一次公民投票，并制定一个市宪章。如果公民投票通过，并经过州议会批准即"特许"，市即告成立。随后举行选举，产生市政府官员，组成市政府。
4.美国各州、各市的政治经济情况和历史发展过程各不相同，市政府的体制千差万别。每个州议会和每个市的宪章委员会在设计市政府体制时，都要在吸收其他城市已有的经验的同时，根据本地的情况加以修改和改造。因此，在美国，很难找到两个政府体制完全相同的市。
另一方面，尽管千差万别，全国所有的市都有一个选举产生的市议会，市议会均实行一院制，少则5-9人，多则数十人，市议会通过的法令必须符合市宪章、州宪法和法律、联邦宪法和法律。市政府体制的差别和变化主要表现在行政首长的设立及其与议会的关系上，由此可以归纳出三种基本的市政府体制，即市长议会制、委员会制、市议会经理制。
二．美国城市用地规划
美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。其动机：一是用城市建设炫耀文化程度，同时促进城市经济的发展；二是试图以政府有限的介入协调对土地资源的使用，控制土地投资等资本主义市场经济的自发倾向。由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。开发的短期利益与全体市民的长期利益之间所产生的矛盾，迫使政府加以干预，城市规划管理部门作为政府职能部门应运而生。土地资源和别的资源不同，其不可再生的特性决定了一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，土地资源的使用却有一定程度的政府干预。其目的是借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。所以，当代美国城市规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。
通过用地规划，在土地使用上保护公共利益，协调利益冲突，防止自发的市场追求高利润而在用地上影响公共或他人的利益。具体做法是编制城市用地规划，制订规划法、区划法、防止污染法等政府法规。提供各种公共服务尤其是在私人投资无意经营领域内的公共服务，如公共交通、公路桥梁、污水处理，以及城市防火规划。
以税收收入提供公共补贴，以资助有利于全体市民的建设项目，如污染工业搬迁、污染水体治理等。
调节社会分配，为市场经济的受害者（如低收入家庭、失业人员、老弱病残者）提供公共补贴，以缓解两级分化。具体做法有提供政府公共住宅，提供就业辅导，扶助城市衰退区内的企业等。
综观上述市场经济下的城市规划五大社会功能，其最基本工作内容是"公共事务"，其最主要服务对象是"全体市民"，其最基本出发点是"保护全体市民的长期利益"，这种社会功能无疑是政府部门的基本职能。
因此，它给人们的启示是：如同社会主义市场经济仍需一定的政府宏观调控来保证经济正常发展一样；对于城市土地也需要一个政府的调控来保证其合理使用。这种对城市土地的宏观调控就是当今城市规划作的主要社会功能，也是城市土地利用管理的主要目标。
城市土地利用规划制度既要防止政府作出不公正的限制而阻碍、减缓市场的发展；又要防止房地产商从公众或政府那里索取过多的经济利益。为此城市土地利用法则在促进房地产市场有效发展，兼顾达到社会共同目标的要求下不断进行调节，并赋予城市规划工作以某些权利，在城市特别是大城市中多方利益发生矛盾时，必须注重平衡机会均等、提高效率和其他诸因素，这需要公开透明的用地制度作保证。而这种土地利用制度对政府和投资者都必须提供可预测的、灵活的和充分的信息。
可预测性：土地利用法则促进了土地资源的有效利用，而土地利用应确保可预测性，最主要的是，法律保障投资者不会因政府方面未事先通知而任意改变土地的开发途径。该法则是要求土地利用只有在公开讨论后才能够采用，这就可以防止滥用权力、任人唯亲、办事唯私等在公众中难以防止的事件发生。如果政府方面一旦撤销许可证或形成同虚设，政府方面应对许可证持有者偿还损失。同时凡有新的开发目标应写得一清二楚，如果投资者已经达到了这个标准，政府就不能允许在附近地区开发不合乎这些目标的项目或允许建造质量较低的房屋来降低该地区的质量。
灵活性：美国法律允许土地利用各种规章有灵活性，正因大多数土地利用规章是由城市或县级政府所定，这就是让最了解当地情况的人去做决策，在法律中对变动、例外或特殊情况都有明确的规定，这种法律制度保护了投资者的利益，因为只要有足够的理由，那些制约发展的条款是可以修改的，让投资者与当地政府实事求是地逐条进行协商，总体上法律是能够适应土地利用的情况。
信息充分：一个好的土地利用法律体系之所以能够改善投资环境，在于它能给投资者提供信息，以利于他们作出选择。如区划法已清楚说明建筑高度只限于10米之内，则愿意建造高于10米的住房的投资者自然会趋向于到别处另择场地，又如开发费法中规定，如投资者将住房建在远离上下水道，则必须双倍收费，投资者自然会权衡其经济效益。
明确规章制度、收费标准并公布于众，为投资行为的开展，提供了在操作与资金投入等方面的便利，政府也可根据准确的信息保护公众免受开发时期社会和环境方面的损失。
对城市土地进行分区控制和地块使用规划编制。在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁布了"标准州区划实行法案"，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下几个方面的明显特点：它将土地用途与开发强度的区划与建设标准及相关规划合在一起，使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。
用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提之下，又按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。在严格的控制之中，留有机动灵活的余地，表现在以适应市场的变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出"特殊目的区"进行专门区划。这是既防止出现空白而对开发失控，又配合新情况而采取的应变手段。
用地功能中每类特殊目的区内专门对"非道路停车"的安排做出规定，充分显示出汽车社会中对静态交通的实实在在的处理。城市设计导则被列为必备的内容而编制在区划中，其中，环境景观和公共空间（如广场）作为重点。提出决议、审批决议以及处理变更申请的其它申诉等事宜，分别由两个机构负责：一是城市规划委员会，由各界及专业代表组成；另一个是城市规划理事会，有权审定区划及有关规定，是更高一级的审批机构。日常规划管理事务由规划署负责，可以说，这种组织手段是颇为严密的。
显然，城市土地精心规划是合理利用的前提条件。
三、美国的城市居住区规划
美国的城市居住区规划完全是基于上述的城市体制、法律体制和社会实践上的，看来，美国的城市居住区规划与我国的实践有着根本的不同。
今天，人们常常将美国公共住宅(PublicHousing)、大型高速公路项目(BigFreewayProject)和城市更新(UrbanRenewal)视为终结的故事。不过，当我们重新审视美国旧城更新的发展历史，会发现上述大规模计划的失败还有其深刻的原因。事实上，这些由政府主导的计划很早就已经开始走下坡路了。
美国公共住宅计划，是"罗斯福新政"后联邦政府在住宅方面的重要举措，即试图通过直接介入住宅市场来解决低收入阶层住房问题。但这项单一的住宅建造计划不仅没有解决"贫民窟"这类社会问题，反而带来了巨额的资金浪费，结果在50年代中期招致国会的强烈反对，很快就走向穷途末路。对比我国大规模进行的"安居工程"大受百姓欢迎，不禁让人有此地非彼地之感。
美国城市更新计划则经历了一个较长的过程才逐渐衰落。1954年，美国政府将修订后的住宅法案（HousingAct）确定为清除衰败地区的城市更新计划，允许地方政府和开发商在实施住宅计划时将不超过10%的土地用于非住宅用途。这项计划表面上看反映了政府计划与市场之间的平衡，但从本质上说，是地方政府和房地产商试图利用联邦政府的计划和预算来夺取城市中心区的土地。随着计划的推进，非住宅用途的用地比例不断增加，1959年以后达到了35%，个别项目甚至超过了2/3。"这一过程与真正的城市更新目标并不一致，因为它完全用获利更高的商业取代了居住用途"。而即便是保留下来的居住用地，也是用高级公寓取代了原有的低房租老房子。更新计划使原有社区遭致灭顶之灾，并引发来自社区居民的反抗热潮。然而，尽管早在50年代末，联邦政府已意识到更新计划对联邦预算的需求是"没有止境的"，但迫于地方政府和房地产商的压力，直到1973年，这项"城市更新"计划才被国会宣布废止，取而代之的是"住房与社区开发"计划(HousingandCommunityDevelopment)。
大规模高速路建设（这是美国城市结构和居住用地分布特点形成的重要原因）也是战后由政府推动的一项重要计划，但许多美国市民在50年代中期就发现，穿越市区的高速路并不象政府所宣称的那样能够防止贫民窟入侵，相反却总是摧毁商业的"黄金地段"与原本完好的社区。到50年代末，在旧金山市市民的启发带动下，阻止高速路穿越社区的"社区保护"运动不断涌现，导致高速路计划最终停止。千百万美国市民参与抵制穿越纽约下曼哈顿的高速路运动，从而加速了这项工程的寿终正寝。
70年代以后，各种类型的强调以社区和居民为主体的小规模社区规划(CommunityBasedPlanning)，逐渐成为美国城市旧城更新的主要形式。显然，这与不少美国规划师大力推崇的传统的"小而灵活规划"(LittleVitalPlan)是一脉相承的。但是，导致这种现象发生的真实原因却是非常复杂的。由于遭受石油危机等的打击，欧美经济在整个70年代几乎一直处于萧条状态。这样的社区理想无疑有助于减轻政府的财政负担，况且，社区自治与居民参与所代表的民主含义也为政府将衰败社区的复兴、老人与儿童的看护、解决无家可归者的住房等社会责任转移出去，提供了合理与必要的修辞。
进入90年代以来，由于美国经济持续繁荣，出现了新的雄心勃勃的投资者，大规模计划开始"死灰复燃"。一些自称是"新城市主义"者(NewUrbanism)的规划师们试图以新的方式重建城市中心和郊区。前几年引起轰动的Seaside和Celebration计划就是其中的典型例子。尽管设计师杜安尼(A.Duany)经常不断地阐释其设计，但研究者却发现：这两个工程都是在开阔的未开发土地上建成的，而这正是被认为最不可能产生城市多样性的方式；设计者提出的20~40户/英亩的密度，也与人们坚持的产生多样性所需要的100户/英亩相去甚远。实际上，Seaside和Celebration计划仍然使用了现代主义的线性的、统一控制的设计概念，庞大的社区在同一时间内迅速设计建造而成，而这与人们提出的产生城市多样性的四个必要条件（其中要求有不同时代的老房子共存）是背道而驰的。
今天，在全世界范围内，旧城更新和住宅建设仍然是一个难以回避的重要课题，特别是对大多数发展中国家的大城市而言。虽然人们有必要适当调整视角以寻求新问题的新答案，但在有关旧城更新和住宅建设的许多重大问题上，美国的实践仍然有无可替代的启发作用。
四、美国住宅
美国是世界上经济最发达的国家之一，住宅问题解决得比较好，其多数居民都拥有适合自己要求和爱好的住宅。住宅开发商和房屋建设人员根据社会发展和用户的需要，不断地改进和更新各种类型的住宅，不断地提高其设计及建造水平，积累了丰富的经验，走在了当今世界各国解决住宅问题的前列。美国的住宅设计和美国人的居住观念都相当成熟。
从大的方面来讲美国住宅主要有以下几个特点：
尊崇自然
美国私车拥有率相当高，2／3的人住别墅，美国人要求自己的家既有现代城市的一切方便，又要具有返璞归真的乡村意境和自然风光，因此住宅多建在现代都市的郊区。住宅选址多在贴近自然、风景优美的地方，许多美国住宅的命名与自然有关：像"foxrun"、"bearforset"、"枫林"、"流水别墅"等。由于美国地多人少，每户住宅占地较大，很少有环境污染和拥挤的现象。美国人非常注重住宅区的艺术处理，在住宅初具规模后，他们便会考虑一些艺术化渲染。例如：修建一些风格性的住宅装饰、花园、喷泉等等，大部分住宅区都铺满草皮，到处是芳草成茵、树木花卉繁茂的景观。
住宅空间分割更合理
美国住宅的内部设计反映了住宅设计的新趋势，考虑了空间的流动感和视线的赏心悦目。与国内很少有专业设计住宅的建筑师不同，美国住宅建筑师专业化非常强，自从二战以后就出现了专业住宅建筑师协会这样的组织。因为有了专业化的优势，美国住宅建筑师对住宅设计各方面的理论和实践探索更加丰富，对设计细节的把握和艺术性、生活感的营造就更加成熟。当代的美国设计师已经不再像国内这样，以卧室、客厅、卫生间等来划分空间，而以功能区为标准将室内空间划分为五个区。以"区"来重新定义空间类型，功能规划更为细腻，为全新生活方式提供完美的空间与室内外动线支持，充分满足个性与生活品质的追求。礼仪区：入口、起居室、餐室；交往区：早餐室、厨房、家庭室；私密区：主卧、卫生间、次卧、书房；功能区：洗衣间、储藏室、车库、地下室、阁楼；室外区：沿街立面、前院、后院、平台、硬地。
五大功能区的划分使住宅科学地体现了日常生活中对空间利用的规律，满足了主人饮食起居、交流礼仪等各方面的家庭生活需要，是对建筑设计非常有价值的革新，是最值得倡导的一点。在五大功能区的设计中设计师又特别注重礼仪和私密空间的营造，体现了现代人更高层次的精神和心理需求，是对人性更深刻的体贴。国内不少人到美国后发现其实有些美国住宅的面积并不很大，但住在里边生活很方便、很舒服，感觉特别流畅，功能分区的合理恐怕是一个重要原因。
建筑风格呈国际化多样化的特征
由于17世纪前欧洲各国瓜分美国殖民地，各大区建筑风格迥异。东部传统的发达地带为英格兰式住宅较多，中部多为德式和法式住宅，西南海岸为西班牙式居多。在美国，各国建筑风格互相影响、互相融合，并且随着经济实力的进一步增强，适应各种新功能的住宅形式纷纷出现，各种绚丽多姿的住宅建筑风格应运而生。美国人在借鉴的基础上进行了大胆的、多样的革新，将外来建筑融入美国本土的元素和美国人对生活对居住的理解，变成富有美国风格的、原汁原味的"美国制造"。长于创新是美国国民性中重要的一点，这一点在住宅设计中得到了完美的体现。经过加工再创造的美式住宅充分地体现了美国人"自由"、"自我"的个性。美国住宅无论是户型、外观、朝向还是功能分区，都最大限度地追求人性化、舒适感和自由度。
最完美地体现个人风格
每两户住宅都不尽相同，但又不属于格格不入的用途和风格，例如：你可以建一幢意大利式的，他建法式的或德式的，也可以你建中式的，他建日式的，却不可以你建一个法式别墅，他来建一个中式四合院。美国住宅区非常讲究整个社区大风格的统一，又在每家的住宅建筑中体现出主人的个性和生活品位，在设计理念上要有新意和独特之处。在房屋造型方面，开发商会给予购房者充分的自由，比如同一个房子有前后两个效果不同的立面，另外还可以考虑房子将来的改造和进一步的装饰。
房型结构：美国住宅绝大多数为两层，配有阁楼、地下室
目前在美国最为流行的户型是Townhouses、Unit、2－pac等。与国内不同的是，当地许多住宅为木结构，外部包砖，这样既提高了空间利用率，又增强了保暖功能。木材还能提供比其他材料更为丰富活泼的装饰手段和装饰效果。美国邻近加拿大，木材资源丰富，物美价廉，这是得天独厚的优势。
崇尚纯生活化、有生活感的住宅
结合旅游、仿生学等，衍生出了汽车住宅，还有带轮子的船式住宅、树上住宅等等。美国人讲究纯生活的"白日梦"式的住宅形式：东西海岸的休闲住宅、SPA（按摩池、水疗）、DECK（离地80厘米），都是为纯生活服务的。在住宅的环境设计方面，则考虑得十分周到，住宅要选在一辈子各个年龄段都有得玩的地方。
讲究住宅与市场的结合
美国住宅越来越尊重市场，聆听来自消费者的呼声，体现消费者的真正需求。例如：随着环保呼声的日益高涨，住宅就越来越接近自然，返璞归真，也更重视布局的合理和健康因素。根据人们对礼仪功能和私密性的更高要求，近年来美国住宅设计中礼仪区与私密区的设计更加突出和成熟。
通过以上几点可以看出，美国住宅是相当成熟的高品质住宅形式，它承载着一种创新的和充满活力的现代生活方式。在我国住宅产业刚刚开始蓬勃发展的时机下，放开眼光去借鉴国外住宅的优势可以使我们少走很多不必要的弯路，使国内的住宅产业更快地与国际主流住宅水准接轨。
美国的城市规划、建设、管理是在工业化。现代化进程中不断进步的，积累了一定的经验教训，美国城市的居住区建设也是独步世界，有其特点。正如前文所述：美国的城市居住区规划完全是基于其城市体制、法律体制和社会实际上的，从考察团看来，美国的城市居住区规划与我国的实践有着根本的不同。在我国的城市规划中，每一个工作人员应更加注意研究和探讨自己城市的政治体制、法律体制和社会实际，才有可能把我们的居住区规划根植于地。
城市规划专业人员应有更多机会走出国门，让他们进一步开阔眼界与见识，了解世界上已经成熟的和别人已经走过的路，这样自己可以少走一些弯路，更快、更好地提高我国城市规划建设管理的水平。 |
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