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| 香港城市排水调研报告 |
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| 来源：广州市市政园林局 日期：[2005-11-15] |
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一、香港城市排水的基本情况
香港位于珠江口东侧，土地面积1092平方公里，是丘陵地貌的近海岛屿，年降雨量2310mm，其中5-8月的降雨量占全年的60%以上。由于地形条件较差，降雨量大且分布不均匀，给城市排水造成了很大困难。自70年代以来，尤其是近10年来，香港政府针对困扰城市发展、建设和管理的水环境问题，注重长远规划，宏观决策，舍得花本钱，讲究高起点，制定了城市污水收集及处理的长期规划，并逐步加以实施，形成了各种级别、规模的污水处理系统，有效地保护了水环境，逐步踏上了现代化城市排水管理之路。这30年的历程、经验对于国内大城市，有许多值得借鉴、思考的地方。
二、香港城市排水的做法和经验
（一）建立相互制约责任明晰的权力机构。
香港很注意各主管部门的职责分明，做到有法可依，有章可循，各司其职，相互配合。城市的排水管理，决策者是环境保护署，而实施者是渠务署。工务科下属的渠务署负责城市雨水排放、污水收集处理及防洪排涝；规划环境地政科下属的环境保护署负责防治大气、噪声和水体污染、城市生活垃圾处理和污水处理决策。决策者不直接实施，实施者不参予决策；决策不当你负责，实施不力我承担，绝不会出现互相推诿和扯皮现象。需要几个部门协同办理的事，均按照各自的职责，依据法例规定的工作程序提出，通过部门首脑会议会审，并经上级批准，用合同、协议书等形式规定下来。在执行中，哪个部门不按条例规定和合同协议办，就追究哪个部门首脑的责任，绝不含糊。因此，很少会有部门间耍太极的事情发生。
（二）依法管理，严格执法
香港城市排水管理方面法律较为健全，操作性强。除立法局可以制订法律法规外，城市排水管理的职能部门也可以制订具体管理的附例，与法规具有同等效力。如私自接驳排水设施属于违法行为，可处以罚款2500至5000港元。若乱排污水，则违反了《公众卫生与市政条例》、《水污染管理条例》，可被判罚款10000港元，或入狱6个月。
香港的卫生督察和市政、园林设施督察属执法人员，既有专职的，又有兼职的。只要是市政总署或区域市政总署以及城市管理职能部门的正式职工（一般都是政府公务员），经政府委任，都有行使督察的执法权力，执法人员又受其主管的监督和廉政公署的监督。在城市管理过程中，执法者本身不对违例者直接处罚，只负责检控；违例者是否违法，则由法庭审理判决，处罚也由法庭来执行。这样，体现了法律的严肃和公正，避免了执法者直接处罚带来的一些弊端，也减轻了执法者承受的社会压力，也会使违例者心服口服。
（三）强化统一监管的政府职能，实行市场化专业化的业务管理。
渠务署作为一个综合性的部门，人员包括排水、机电、化学分析的工程师、测量师和工料预算人员及其他辅助技术人员，工作目标是为全香港地区污水和雨水的排放、处理以及防洪排涝提供一个长远而又有效的处理方案。人员编制共1840人，还聘用顾问公司的专业人员6000多人。
立法局和政府职能部门（渠务署等）通过咨询专业委员会或统筹委员会，甚至征求市民的意见，组织专业人士或委托专业公司，制定规划和设计的要求、建设和管理的标准，形成政府条例、附例或规章等法律法规。渠务署则根据法律法规,以招标的方式,将具体业务以合约方式承包给专业企业。对于一些大型工程项目的建设和管理还进行国际招标。
在规划、设计、建设和运营管理的众多业务方面，实行市场化、专业化的业务管理，以招标合约承办的方式，承包给专业公司，走企业承包、专业化管理的道路。企业根据政府部门的决策以及设计、建设和管理的标准进行具体运作；政府职能部门则根据决策、标准和要求对承办企业进行监督、检查和验收。这样，既可节约政府财政开支，又可增强企业的自主权，有利于新技术、新工艺的应用。
（四）保证充足的资金，建立灵活的经营机制。
每年市政建设和管理所需的经费，一般都能满足实际要求，渠务署经费充足，除政府拨给的固定经费外，还可以收取排污费和工商附加费（每年可收取排污费8亿多元）。这部分款项，渠务署可以自行安排用于污水收集、处理设施的维修管理，形成管理、服务、收费三统一的体系。政府每年根据市政经费盈余状况增加或减少拨付经费，促进渠务署制订详尽的工作计划，并预测今后发展的动态，做出务实的财政安排。
（五）宣传教育形式多样，广泛深入。
香港政府和城市排水管理部门十分重视通过宣传教育来提高市民维护公众卫生、自觉爱护城市排水设施和保护环境的意识和素质。管理当局把宣传教育费用列入城市维护费中，一般占城市维护费的0.5％。市政总署仅去年用于宣传教育的费用就达到1000多万元。宣传教育的形式包括电话宣传、节目制作、举办展览、出版刊物以及广告宣传等，还经常开展多种主题鲜明的活动。这些活动寓教于乐，既有时效性，又有连续性，起到事半功倍的效果。
（六）注重长远规划，分期分步实施。
环境保护署在80年代制定了策略性污水收集整体计划和污水处理计划，为香港的污水收集和处理制定了长远的发展蓝图。这些总体计划所建议的工程，经过20年来持之以恒的建设，现正逐步实施成为现实，基本上解决了香港的水体污染问题。
（七）重视基层管理组织的建设。
香港的排水管理十分注重建立基层组织。每个屋村都设有管理处，公共屋村的管理由房屋署派出公务人员直接管理，商品住宅屋村的管理由业主联合会或居民互助会集资雇请专人管理，一天24小时都有人看守，包括维持治安、维护设施、水电维修、清洁卫生、养护公共花木、检控违例者等等，体现了基层群众自治自理的管理方式，不仅可以减少政府公务员编制，也减少了政府财政支出。
三、对加快广州城市排水建设步伐的启示
香港的城市排水管理，尽管但仍存在一些薄弱环节，但有很多好的方面值得学习和借鉴。
（一）要积极探索和树立污水治理的先进理念。
科学发展观要求我们从根本上解决水环境的污染问题，这方面香港有两点值得学习，一是从50年代开始，随着城市建设同步实施雨污分流的改造建设。目前，50年代以前的建筑已全部拆除重建，至今香港已实现完全分流；二是从70年代开始实施海水冲厕计划，现在已覆盖到95%的用户，体现了节约水资源的优点。
广州市从80年代开始采取污水治理措施。“新城区采用分流制，老城区近期保留合流制、逐步改造为分流制”，但由于缺乏资金，污水系统的建设远远滞后于城市建设，实施雨污分流错过了时机。
从2002年开始，广州实施大规模污水治理工程，但由于历史欠债太多，导致短期内规划很难操作。从广州市污水治理的历史来看，过去20年重视外江（珠江）收纳污水问题，敷设沿珠江的污水干管；近几年重视内河（市区231条河涌）收纳污水问题，敷设沿河涌的污水干管，逐步形成了截流式合流制，与欧、美、日等国家经历了相同的阶段。今后的关键是应用先进的理念，完善合流制，逐步达到与雨污分流同等的环保效果。
（二）加强政府排水管理的职能，加强立法和执法。
要强化我局城市排水处的政府管理职能，全面负责广州城市排水管理工作，负责城市排水管道设计、接驳市政排水管网、城市排水管线迁移、临时占用或移动排水设施申请等事项的行政许可。要加快制定城市排水管理的法律和相关的管理规章、技术标准，尽快制定《广州城市排水管理办法》，加强河涌排污执法，加强建设工地排水管理执法，同时，加强行业管理和行政审批的透明度、程序化和服务的人性化。
与此同时，还要实现排水管理现代化，资料信息化，装备科技化，建设现代化的城市排水管理体系，提高办事效率，降低管理成本，不断提高经办人员的综合素质和业务能力，逐步达到发达国家的城市排水管理水平。
（三）巩固污水治理成果，推进取消化粪池工作。
化粪池是一种简易、分散的污水处理设施，在没有污水处理系统的地区对改善环境有较大的作用。但是，化粪池的副作用也是明显的，既影响了市容环境，又容易对居民安全造成威胁，还耗费大量管养的人力物力，降低城市污水厂的进水水质，加大了处理成本。目前，我市污水治理系统先后建成和运营，到2007年底，原八区的城市生活污水收集率将达到100%，为取消化粪池创造了必要条件。积极推进取消化粪池工作，是利用和巩固污水治理成果的重要方面。
（四）建设权责明确的管理体制，提升城市排水管理水平。
我市目前大部分涉及城市管理的有关部门的责任不甚明确，矛盾较为突出。例如“施工工地违法排水”的管理问题，城管、建委、市区两级市政等部门职能交叉，在具体执法管理上出现一时宽，一时严的现象，甚至存在管理的空白地带。因此，应进一步理顺市区两级共管的关系，形成权力、义务、责任相对等的管理机制。
一是要抓两头，放中间，行政审批职能下放。市市政园林局负责城市排水设施设计条件咨询、排水设施设计审批、排水监测管理以及制定统一的验收标准。各区市政和建设局负责接驳市政排水管网核准和核发城市排水许可证，负责排水许可证核发后的监督管理工作，审批资料应每月报市市政园林局备案。
二是要管养经费统一，管理范围分片分区。市区排水设施管养经费由市市政园林局统一管理，委托现有各管养单位按照现有范围进行管养并进行考核，根据考核水平以及养护工作量，核发相应的养护经费。
（五）积极探索特许经营的市场规则，推进专业化管理工作。
香港城市排水管理的一个突出特点，就是统一政府监管职能，其余众多的业务管理实行市场化。实现业务管理的市场化也应该作为我们的发展方向。
目前我市污水处理的建设、运行、管理基本上是一种计划经济模式，已不符合市场经济的要求。实现污水处理产业运营的市场化、专业化是解决目前基础设施建设资金和运行维护经费不足的一个重要手段。BOT等建设模式的引入标志着我市探索污水处理市场化的道路迈出了重要的一步，目前在建的5个污水系统中，建设、运行、管理等各个环节均可以采用专业化管理的模式。
（六）重视宣传教育，动员广大市民参与城市排水管理。
目前我市城市管理在宣传教育的深度、广度和形式方面与香港相比，差距较大，宣传形式单一，效果不佳。今后我市应加大宣传教育的经费投入，把宣传辐射到各单位、学校和家庭；不仅城管部门要抓，宣传文化部门、党政工青妇、单位、学校、部队都应配合。具体工作中，应注意抓好三个方面：第一，城市管理有关部门必须具备宣传教育的实力，建立健全自身的宣传教育机构，根据实际开展宣传教育工作。第二，宣传教育要注意整体效果，做到形式和内容和谐统一，动静结合、虚实结合、灌输和引导相结合。第三，注重策划主题突出和连续进行的年度性大型教育活动。通过加强宣传教育，加强城市管理部门与市民的沟通，使广大市民自觉维护市政设施、市容卫生和社会秩序，以创造一个全民齐参与，共创文明城市的局面。 |
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