众所周知，日常养护是高速公路维持经营发展的重要保证，不断完善与创新其管理模式是高速公路体制改革的重要内容之一。

    早在十多年前，我国部分高速公路率先推行了管养分开这一新型管理模式，尝试将日常(或专项)养护工程按照市场合同承包的形式，委托给专业养护公司来完成。

    通过十多年的摸索、探讨与双方的通力合作，证明积极推行市场化养护管理模式是一项切合实际并富有成效的科学举措，它为更好地实现高速公路全寿命养护周期，确保公路安全畅通、整洁美观，提供了更为科学、安全、快速、经济的养护保障，受到了高速公路业主的普遍认同与好评。

    当然，在管养分离、推行养护市场化进程中，还存在一些不可避免的矛盾与问题，以及许多需要管养双方不断完善与改进的不足之处。所以，养护市场化也成为目前行业积极分析、研究的重点课题。

    打破传统模式的市场化趋势

    据调查，大约从2003年开始，我国部分高速公路经营管理公司(简称高路公司)为了进一步深化日常养护管理体制改革，打破了日常(或专项)养护工程“自管自养”的传统模式，以市场招标、合同承包的形式全面委托给社会或本系统内具有独立法人资格的专业养护公司(简称养护公司)全面实施。

    高路公司自己不设置养护队伍、不配备养护机械和养护材料，仅负责审定批准养护计划、督查验收养护质量、核对结算工程经费等工作，具体的养护管理职能，包括养护人员队伍、技术材料、机械设备、安全时效、生产管理等，全部交予合同方独立完成。

    由此，高速公路日常养护工程(含部分专项工程)管理模式由原来的单一模式演变成了两种模式并存的局面：一种是固有的传统养护管理模式。

    它由高路公司自己设置管养队伍，拥有部分管养作业人员和施工机械，自我承担日常管养作业任务，属于“自管自养”的传统型管理模式；另一种就是人们常说的“养护外包”模式。目前来看，养护外包有“总价包干”和“单价计量”两种较为科学、运营相对成熟的管理模式，也取得了一定的管理成效。

    “总价包干”与“单价计量”的对比分析

    以江苏某养护公司为例，该公司在高速公路养护方面的实力与专业化水平都比较强。2006年开始，该公司新承包了两条高速公路的日常养护工程。

    这两条高速公路的养护里程、人员机械、成本单价、养护标准等方面的要求基本相同。不同的是这两条高速公路采用的养护管理模式不同：一条路实行的是总价承包养护管理模式，另一条路采用的是计量支付养护管理模式。

    从该养护公司2006年至2014年的日常养护生产、成本、时效、管理，以及应急抢险等多方面数据分析可知：该公司在同一地区、同一路况、同一标准等养护前提下，由于采用的模式不同(总价包干与单价计量)，所发生的养护成本、产生的养护效率、质量等方面也不尽不同，总价包干与单价计量两者之间的优劣也一览无余。

    计量支付：被动性养护趋势明显，人力资源重复利用现象突出

    计量支付是指根据日常养护维修工程分部．分项工程量表，确定一个固定单价清单，最终高路公司根据养护公司实际完成的工作量与承包工程合同约定的单价来支付养护费用的一种合作管理模式。

    常规情况下，养护公司通过加强对沿线设施构造物巡查，填写路基状况病害表、路面状况病害表、桥梁检查表、交通设施检查表等一系列数据报表，并跟踪病害发展情况，及时发现隐患，行文上报高路公司。随后，高路公司根据病害情况，下发工程指令单，安排维修，养护公司再实施维修。

    在维修工程结束后，高路公司进行现场确认，部分隐蔽工程要求配有施工过程照片作为附件，以有效防止养护公司虚报工程量，从而控制养护费用的支出。同时，高路公司对日常养护项目管理和养护质量，每个月进行一次定期考核，以此促进养护公司提高养护管理水平，提升养护质量。

    首先，从理论上看，采用计量支付的方式确定最终的养护费用，对高速公路公司和养护工程承包单位来说都是合理、公平的，合同风险可得到较为合理的分摊。

    从工程计量方面来看，这种方法也是比较成熟，并且操作性较强；其次，在养护费用价格计算方面，依靠以往计量计费经验或参照国家与地方制定的养护费用定额，双方之间不容易产生大的分歧，一定程度上还可提高养护公司的工作主动性与积极性。

    然而，通过统计分析上述养护公司几年来的生产经营数据，计量支付养护管理模式，与总价承包管理模式相比，却存在一定的缺陷或不足，表现在如下几个方面：

    (1)单价计量养护管理模式，不能让高路公司完全从管养具体事务中解脱出来，还要继续投人一定甚至更多的技术管理人员，花费大量的精力与物力，全程参与工程的跟踪监督、审核复核等工作。从人力资源管理方面来看，这容易与养护公司出现重复投入现象。

    (2)高速公路日常养护因其项目零散、工程量小、时效要求高、突发性强、点多线长等特点，采用单价计量模式容易形成计划审批、计量审核、验收考核等大量的工作，工作流程与实际操作相对繁杂。

    (3)养护公司作为独立核算单位，为了得到尽量多的工程量，必然花费大部分精力追求工程数量而往往忽视养护质量。而且，任何养护项目，不论工程大小、零散项目或者是否属于交通特情应急，均应首先得到公司的同意，才能进行作业，否则工程量得不到确认。这在一定程度上约束了养护公司的工作积极性，被动式养护现象明显。

    (4)工程量清单单价不能完全适应高速公路日常养护维修发展需要。单价合同只是将日常养护中经常发生的分部、分项工程列入了工程量清单，且养护合同期内单价不变，但是养护工作景往往在实施前是无法预估的，且不论每－项工程的工程量大小、工作界面如何分散，都要在管理单位要求的时间内完成，养护公司无法统－规划、统筹安排养护维修作业计划。

    特别足对于零星的养护维修工作，人员、机械消耗所占比重大大高于材料消耗。所以，单价清单已经不能满足日常养护发展要求，这也时大部分日常养护维修项目都处于亏本经营状态的主要原因之－。

    (5)在计量支付以及单价固定不顿前提下，片面追求成本化养护，将打击养护公司对新技术、新材料和新机械等投入的积极性。同时、养护材料、机械与新建工程相比消耗更大、在经济利益的驱动下，养护公司容易走上片面追求利润最大化的路子，片面追求效益高的项目，形成做大不做小的思路，对小的、零散的养护项目积极性不高，从而导致养护不及时，甚至影响预防性养护正常发展。

    总价包干：资源利用灵活，更利于发挥养护职能效应

    目前，总价包干管理模式已经越来越被行业关注与重视。以前文另一条实行总价包干养护模式的高速公路为例，养护公司与高路公司以总价包干的模式签定了日常养护承包合同，内容包括三方面：

    (1)合同养护范围是日常小修保养，包含日常巡查与检查，路基、路面、桥涵、交安设施及沿线设施的维修养护(不包括绿化与保洁)。

    (2)养护费用方面，根据往年日常养护维修的统计资料与人、机、料的市场行情，釆用总价包干方式计算，除非高路公司有新增加的设施需要养护或约定的特例外，任何情况下不予追加费用。

    (3)根据相关规范、技术标准及实际情况，制定了路况标准，确定对养护效果的评价与考核标准，评价结果作为支付养护丄程款的依据。

    通过对管养双方一系列养护生产运营数据的统计分析，可得出如下结论：日常养护总价承包模式更能适应目前高速公路养护现状，在时效、成本和社会综合效益等多方面远远优于单价计量养护管理模式。主要体现在一下三方面：

    一是转变了传统的管理模式，提升了养护理念。目前大部分高速公路公司在日常养护维修管理方面，还在沿用新建公路工程的计量管理模式，这对专项工程特别是大中修工程和公开招标的养护项目，是比较科学合理的。

    但是，日常养护维修项目更倾向与保畅、应急的目的，是实现高速公路“保畅通、保安全”的重要一环，也有比较高的社会效应，因此由专业养护公司承担并采用总价包干模式，更能提高日常养护的工作成效，这与目前养护行业提倡的“全寿命管理理念”相一致，因此这种模式也将被越来越多的高路公司接受并采用。

    二是降低了养护管理成本，提升了养护质量。总价包干模式中，工程造价易于结算：由于总价固定，因此只要高路公司不改变合同施工内容，合同约定的价款就是双方最终的结算价款。对于高路公司来说，这样的价款确定形式可以节省大量的计量、核价工作，从而能集中精力抓好工程进度和施工质量。

    三是利于统筹安排养护作业计划、降低养护作业成本，总价包干模式在合同期内，由专业养护公司编制、上报年度养护计划给高路公司审核，在养护计划实施过程中养护公司主动权大大加强，可以根据病害类别、病害数量及病害修复紧急程度统筹安排作业计划，同样的维修任务在总价承包模式下可以减少车辆、人员成本。

    总价承包管理模式也有一定的局限性。其一，量与价的风险主要由养护公司承担。固定总价合同一经签订，养护公司首先邀承担的是价格风险，高路公司原则上不会给予补偿；

    其二，养护公司还要承担工程量风险。在总价合同中，高路公司往往只提供施工图纸和说明，养护公司在报价时要自己计算工程量，再根据申报的综合单价，得出合同总价。即便高路公司提供工程量清单，也仅仅是养护公司在合同谈判时报价的参考，高路公司往往会在声明中表示不对工程量的计算错误负责。这样一来，养护公司还要承担工程量漏算、错算的风险；

    其三，养护公司索赔机会少。在总价合同中往往会明确只有业主变更设计或增减工程量可以调整合同价款，这样一来养护公司索赔的机会就大大减少，而高路公司能有效控制工程费用基本不突破预算。

    继续加大改革力度的必要性

    2014年10月16日，国务院副总理马凯在山东调研公路工作时指出要建立管养分开机制，加大公路养护管理力度。就高速公路日常养护对外招标来看，无论是“总价包干”还是“单价计量”管理模式，都需要统一养护标准、不断完善日常管理流程，还需要管养双方不断完善监督考核机制，才能保证整体养护效果。

    笔者建议，高路公司应对养护公司的养护流程、标准、定额、资料，以及工程管理等方面进行规范与统一，这样才能真正符合并适应新时期高速公路管理发展的需要。

    但是，在养护费用定额化方面，－方面目前高速公路养护任务十分繁重，另一方面近十年来人工、材料等各项成本大幅上涨，导致了日常养护单价成本的高涨，而目前还没有一套新的比较系统全面的养护定额标准。目前，养护计量标准仍然是基于往年的感观经验，仍然延用以往老的价格标准，随意性较大。

    同－地区、同－项目最终结算的养护单价却随着业主的不同、养护管理模式的不同而不同，一物多价的现象普通存在，造成管养双方讨价还价，审核计量反复无常，费用支付因意见不一而久拖不清……严重影响并制约了日常养护的正常开展，－定程度上阻碍了高速公路养护发展步伐。 

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