“决算超预算、预算超概算、概算超估算”长期以来已经成为中国众多工程项目的痼疾。 

    在决策失误的背后，是深层的体制问题。“国家早就有一整套流程控制投资的，但是效果不好。主要原因在于投资主体不明确和政府干预建设太多。‘三超’就是这样来的。”一位政府投资咨询专家反映。  

    在现行体制下，重大公共项目的投资者往往是政府，责任主体不明确，“花政府的钱，责任心不强”。项目投资是弹性制，立项以后的资金缺口总是可以得到投资追加，为“钓鱼工程”通过擅自更改设计，扩大规模，迫使投资部门不得不追加投资的工程，创造了天然的条件。作为控制投资重要手段的投资咨询机制，1990年代便得以建立，然而在行政干预下基本沦为程序形式。责任主体的不明确，更为行政领导干预建设减少了约束。 

    有关专家认为，在运用工程技术经济指标进行工程概算、施工预算的过程中，国内的技术水平并不亚于先进国家，虽然目前还缺乏完全统一的技术经济指标体系，原材料价格也会有些波动，但是一般情况下这些因素对预算的结果影响不会很大。 

    据亚洲房地产学会理事、同济大学葛震明教授介绍：“从理论讲，投资控制的关键是在设计阶段，百分之七八十，施工阶段只能控制10％左右。” 

    然而在远离理论的实际中，工程设计方案经常受行政指令的影响。 

    “浦东国际机场，换一个领导就要更改方案，方案一变预算肯定要变。而且往往是调高不是调低。”一位专家介绍，“十多年前咨询上海地铁一号线工程，工程预算1亿，最后做完是3亿！” 

    “很多民营项目花的是自己的钱，用起来就精打细算。就算有‘三超’，也是出于合理原因。但是政府项目就不一样了，提高工程建设标准肯定对行政领导利大于弊的。要是事先知道投资限定，不能追加，他们肯定不会这样做了。”一位政府投资控制专家称。  

    同济大学博导、国际建造师协会副主席丁士昭教授认为，工程管理的决策阶段必须包括组织决策、管理决策、经济决策，完成了所有决策，然后才是实施阶段和运营阶段。而决策阶段最核心的工作是明确项目目标定义，即投资数额、质量标准、进度要求。 

    “我们现在很多的决策出问题，看起来是缺乏科学的意识，但根本上是缺乏管理的知识。没有知识，哪里来意识？决策只是凭感觉罢了。”丁士昭教授说。  

    国家体育场工程正是由于在决策阶段缺乏明确的目标定义，直接导致了实施阶段的盲目，才造成了当前局面的尴尬。而在国内历年来的重大工程中，盲目决策造成的投资浪费、效率损失简直无法估量。 

    国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50％！ 

    关于“鸟巢”的施工预算，有媒体报道将“超过开工前估计的40％～50％”。 

    据建设部考察，法国、日本、意大利等国政府参与的工程项目，正是通过严格按照立项的工程造价估算来监督、审核设计方案、施工预算，从而来实现投资控制。当发生预算超过投资限额情况，即要求设计单位修改设计，包括压缩建设规模和降低标准。  

    随着7月25日《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布，“政府投资决策的科学化、民主化水平”似乎有望在进一步深化投资体制改革中得到提升，而投资主体、获益主体也将在新的改革中更加明确。 

    “出了问题到处批评别人很容易，但是乱开枪说明这个社会还没有进步。这次不管国家体育场最后怎么建，我们都应该从中吸取教训，真正开始反思。”丁士昭教授说，“如果不吸取教训，从根本上解决问题，今天‘鸟巢’出问题，明天还会出现别的问题。” 

    毫无疑问，“鸟巢”停工导致的经济损失和社会影响将在今后的日子里逐渐凸现出来，但对于长期受“三超”困扰的国内工程建设而言，“鸟巢”的阵痛或许正在促发变革。